Condono edilizio e restrizioni introdotte dalla legge regionale

Pubblicato il 1-08-2019
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A cura dell’Avv. Nicoletta Tradardi

La Corte Costituzionale interviene sulla legge regionale dell’Emilia Romagna.

Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 34, comma 2, lettera a), della legge regionale dell’Emilia-Romagna n. 23 del 2004, in riferimento all’art. 3, co. 1, della Costituzione, nella parte in cui limita le eccezioni al divieto di condono di interventi di ristrutturazione, edilizia, che comportino un aumento delle unità immobiliari, all’ipotesi delle sole unità immobiliari ottenute attraverso il recupero ai fini abitativi dei sottotetti, in edifici residenziali bifamiliari e monofamiliari.

 La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 208 del 26.07.2019, qui in rassegna, si è espressa in merito alla legittimità costituzionale di norme regionali che pongono restrizioni agli interventi per i quali è ammissibile il rilascio del condono edilizio. Questi i fatti del giudizio principale, nel cui ambito è stata sollevata la questione di legittimità costituzionale.

Il terzo condono edilizio è normato, a livello nazionale, dall’art. 32 d.l. n. 269/2003 (l. conversione 326/2003). L’art. 34 (co. 2), della l.r. dell’Emilia Romagna n. 23 del 2004 stabilisce che gli interventi di ristrutturazione edilizia che siano conformi alla legislazione urbanistica, ma in contrasto con le prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti alla data del 31 marzo 2003, possono essere oggetto di condono edilizio a determinate condizioni; in particolare, e per quanto qui interessa, (art. 34 co. 2 lett.a), tali interventi non debbono comportare un aumento delle unità immobiliari, fatte salve quelle ottenute attraverso il recupero ai fini abitativi dei sottotetti, in edifici residenziali bifamiliari e monofamiliari (art. 34 co. 2 lett. a).

Nel giudizio a quo, il Consiglio di Stato, sez. VI, era stato chiamato a pronunciarsi su un diniego di condono edilizio in relazione ad un intervento di ristrutturazione, consistente nella realizzazione di un solaio intermedio in una porzione di attrezzaia agricola, con conseguente creazione di due unità abitative, una per piano. Il rigetto del condono era stato motivato anche con riferimento alla menzionata norma, che non ammette il rilascio del titolo abilitativo in sanatoria per gli interventi di ristrutturazione edilizia che abbiano comportato un aumento delle unità immobiliari.

Il Giudice a quo, con la sentenza non definitiva n. 4718 del 2018, ha deciso altri aspetti della controversia, mentre, per quanto riguarda il profilo in esame, ha rimesso alla Corte Costituzionale la questione di legittimità costituzionale dell’art. 34 co. 2 lett. a della l. r. 23/2004, in riferimento all’art. 3, co. 1 della Costituzione.

Ad avviso del remittente, la norma regionale violerebbe i principi di ragionevolezza e di parità di trattamento, (art. 3 Cost.), trattando in modo diverso situazioni del tutto assimilabili, quale il caso dell’aumento delle unità abitative in edifici residenziali bifamiliari e monofamiliari, ottenuto attraverso il recupero, a fini abitativi, di spazi interni preesistenti, diversi dai sottotetti, senza mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante ed a carico urbanistico immutato. La disposizione – prosegue il Giudice a quo – nell’introdurre questa restrizione, non appare sostenuta da adeguata giustificazione, sotto i profili della incidenza del carico urbanistico e del risparmio di aree edificabili.

La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 208 del 26.07.2019, ha ritenuto non fondata la questione di legittimità costituzionale. La pronuncia premette che, anche sulla base di alcuni interventi della Corte Costituzionale, è stata definita l’ampiezza della potestà legislativa regionale in materia di condono edilizio.

In particolare, a seguito della sentenza – additiva – della Corte Costituzionale n. 196/2004, al legislatore regionale è stato consentito sia di determinare limiti volumetrici inferiori rispetto a quelli indicati dal legislatore nazionale (comma 25 dell’art. 32 del d.l. n. 269/2003, l. di conversione n. 326 del 2003); sia di determinare la possibilità, le condizioni e le modalità per l’ammissibilità a sanatoria di tutte le tipologie di abuso edilizio individuate dal legislatore nazionale, (Allegato 1 – comma 26 dell’art. 32 cit.).

La regione Emilia Romagna ha dato attuazione a queste disposizioni con la l.r. 23/2004 ed all’art. 34 ha fissato alcune restrizioni al rilascio del condono edilizio in caso di interventi di ristrutturazione edilizia che comportino aumento delle unità immobiliari, ammettendolo nella sola ipotesi di recupero dei sottotetti esistenti, escludendolo per altri spazi interni, pur rimanendo invariato l’ organismo edilizio per sagoma e volumetria.

La Corte Costituzionale ha ritenuto non fondata la prospettata questione di legittimità costituzionale, sulla base di tre argomenti.

Innanzitutto, l’ipotesi derogatoria richiama un orientamento normativo già espresso dalla regione Emilia Romagna con la l.r. 11/1998, avente ad oggetto il Recupero ai fini abitativi dei sottotetti esistenti. Questo intervento, finalizzato a contenere il consumo di nuovo territorio, consente il recupero a fini abitativi dei sottotetti esistenti (alla data del 31.12.2013); esso è classificato come ristrutturazione edilizia e può portare alla creazione, o meno, di nuove unità immobiliari funzionalmente autonome. La norma chiarisce che “per sottotetto si intende lo spazio compreso tra l’intradosso della copertura non piana dell’edificio e l’estradosso del solaio del piano sottostante”. Di talché, conclude la Corte Costituzionale, è escluso ogni intervento diverso dalla “mera nuova destinazione a fini abitativi del sottotetto preesistente”.

In secondo luogo, l’intento del legislatore regionale, anche con la previsione derogatoria della norma in discussione (art. 34 co. 2 lett. a l.r. 23/2004), è quello di permettere il riutilizzo, a fini abitativi, di uno spazio già esistente. Invece, nel caso oggetto del giudizio a quo, non si tratta della trasformazione di uno spazio preesistente, bensì della creazione di due nuove unità immobiliari, (peraltro, all’interno di un’attrezzaia agricola), mediante la realizzazione di un solaio. Si tratta, quindi, di due situazioni non comparabili.

Inoltre, tali interventi possono avere una diversa incidenza in termini di carico urbanistico.

Infine, la norma censurata, ha natura “eccezionale”, rispetto al divieto generale di condono per gli interventi di ristrutturazione edilizia che comportino un aumento delle unità immobiliari. In ragione di questa sua eccezionalità, essa non può essere utilmente posta come termine di paragone sulla corretta osservanza del principio di uguaglianza.

La pronuncia sembra muoversi su due fronti. Da un lato, l’intento del Giudice costituzionale appare essere la tutela della piena autonomia della sfera di potestà attribuito al legislatore regionale, nella individuazione delle fattispecie suscettibili di condono edilizio. Dall’altro, la sentenza sembra attestarsi su un’interpretazione restrittiva dell’ambito di operatività del cd. terzo condono edilizio.

A sommesso avviso di chi scrive, tuttavia, gli argomenti esposti in sentenza non superano – almeno in modo pieno – le obiezioni mosse dal Consiglio di Stato.

Non sembra persuasivo il richiamo alla l.r. 11/1998 sul recupero dei sottotetti, per due ordini di ragioni. In primo luogo quest’ultima è una disciplina puntuale, che si riferisce ad una sola casistica (il recupero dei sottotetti); mentre la l.r. 23/2004 (art. 34 co. 2 lett. a) è una normativa di carattere straordinario, (essendo relativa alla sanatoria edilizia straordinaria) e generale, poiché regola il (terzo) condono edilizio in ambito regionale. In secondo luogo, l’intento della norma del condono è diverso rispetto a quello della disposizione sul recupero dei sottotetti, poiché, nel primo caso, lo scopo risiede nel regolarizzare, ex post, l’uso del territorio sotto il profilo edilizio; nel secondo caso, invece, il fine è quello di limitare il consumo di suolo, consentendo il recupero dei sottotetti a determinate condizioni. In un’ipotesi si tratta di sanatoria di un abuso; nell’altra, della legittima realizzazione di un intervento assentito.

Anche il secondo argomento che supporta la sentenza non sembra risolutivo. E’ vero che nel caso di recupero del sottotetto, oggetto di condono, si ha la trasformazione di uno spazio già esistente, mentre nelle altre ipotesi si assiste alla creazione di più spazi mediante la frammentazione dello spazio interno originario. Tuttavia, in entrambe le ipotesi si interviene sulla volumetria (sullo spazio) preesistente, ripartendola diversamente, frammentandola e ricavando plurime unità immobiliari, rimanendo, comunque, invariato l’organismo edilizio quanto a sagoma e volumetria. Peraltro, la nozione di ristrutturazione edilizia, nel sistema a regime, comprende un insieme di interventi che portano ad un organismo edilizio in tutto od in parte diverso dal precedente, e che può comportare anche un aumento di unità immobiliari, (nonché modifiche della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti, cfr. artt. 3 e 10 DPR 380/2001 smi).

L’ordinanza di remissione, inoltre, prospettava la questione per l’ipotesi in cui l’intervento non fosse accompagnato da un mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante (nella fattispecie non contestato ai fini del diniego di condono), ed a carico urbanistico immutato (come previsto dal PRG nella fattispecie, con riferimento agli usi consentiti – abitazioni rurali ed annessi agricoli). Sul punto, la sentenza si limita ad osservare che i richiamati interventi potrebbero avere una diversa incidenza in termini di carico urbanistico. Non sembra, però, del tutto chiara questa differenza, essendo analogo, in entrambe le ipotesi, il risultato, ovvero la moltiplicazione delle unità immobiliari.

L’ultimo profilo esaminato dal Giudice costituzionale si riferisce alla eccezionalità della norma derogatoria, che per tale ragione non potrebbe assurgere a parametro del rispetto del principio uguaglianza. Anche questo argomento non sembra pienamente persuasivo, poiché la disamina della rispondenza o meno della norma censurata al principio di uguaglianza andava effettuato in termini di uguaglianza sostanziale, cioè mediante il criterio della ragionevolezza. Da questo angolo visuale, non pare a chi scrive che la norma derogatoria risponda a criteri di interna coerenza, nel consentire il condono edilizio solo in caso di aumento di unità immobiliari derivanti dalla trasformazione abitativa dei sottotetti, ma non di altri spazi interni preesistenti.

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