Condono edilizio nell’ipotesi di vincolo sopravvenuto

Pubblicato il 14-03-2018
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A cura dell’Avv. Valentina Taborra

Con la sentenza n. 283 del 18 febbraio 2018 il Consiglio di Stato ha chiarito, ancora una volta, la corretta interpretazione del D.L. 269/2003, relativamente alla condonabilità delle opere realizzate in area vincolata. L’art. 32 comma 27 del D.L. 269/2003 fa esplicitamente salva l’applicazione degli artt. 32 e 33 della l. 47/85 ed il divieto di sanatoria, ex art. 33 citato, opera solo nel caso di vincoli di inedificabilità e che siano stati imposti prima dell’esecuzione delle opere.

Nella diversa ipotesi di vincolo relativo e sopravvenuto alla realizzazione dell’intervento abusivo, si applica l’art. 32 della stessa legge, dovendo l’amministrazione effettuare in concreto una verifica di compatibilità tra l’opera realizzata e lo specifico valore oggetto di tutela. Ciò sta a significare che non è sufficiente l’esistenza di un vincolo, purchè relativo e sopravvenuto, per vietare la realizzazione di qualsiasi opera, ma è necessario che venga valutata e palesata dall’amministrazione competente l’effettiva incidenza dell’intervento sull’interesse tutelato dal vincolo, considerando che una esaustiva valutazione di compatibilità richiede un accurato esame delle opere realizzate e dello stato dei luoghi.

Qualora tale verifica non sia chiaramente espletata o non adeguatamente esternata nel parere negativo della Soprintendenza o, comunque, nel provvedimento di rigetto del condono, tali atti sono illegittimi.

Ciò è quanto accaduto nel caso di specie in cui il Consiglio di Stato, rispetto alla realizzazione di un manufatto completamente interrato in area vincolata, ha ritenuto illegittimi il parere negativo della Sovrintendenza ed il seguente diniego di condono dell’Amministrazione comunale, in quanto risoltisi in una mera affermazione di violazione della regola di tutela senza spiegare le ragioni per le quali il manufatto, così come realizzato, dovesse comunque ritenersi non compatibile con il vincolo. Infatti, il vincolo di specie, relativo e sopravvenuto rispetto all’intervento, salvaguarda “la visuale prospettica godibile dalla pubblica viabilità posta a valle di una chiesa” e “la tipologia dell’edificio (Chiesa di Sant’Antonio), che si caratterizza per essere una costruzione dominante sulle terre agricole circostanti”e, la realizzazione del manufatto contestato, completamente interrato e coperto di terra e vegetazione, di certo non poteva in alcun modo ostacolare la finalità e l’interesse tutelato.

La corretta applicazione della normativa sul condono in area con vincolo relativo e sopravvenuto, in questo caso, avrebbe di certo evitato un parere negativo ed il diniego del condono, perché la valutazione concreta avrebbe escluso l’incidenza dell’opera sull’interesse tutelato.

N. 00283/2018REG.PROV.COLL.

N. 04134/2010 REG.RIC.

MINISTERO

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4134 del 2010, proposto da:
Pietrantonio Santoro, rappresentato e difeso dall’avvocato Antonio Cambo’, con domicilio eletto presso lo studio Valentina Riccio in Roma, via Cicerone, 62;

CONTRO

Comune di Bella, non costituito in giudizio;
Ministero Per i Beni e Le Attivita’ Culturali, Soprintendenza Per i Beni Ambientali e Architettonici di Potenza, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale Dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

PER LA RIFORMA

della sentenza del T.A.R. BASILICATA – POTENZA: SEZIONE I n. 00030/2010, resa tra le parti.

  • Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
  • Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero Per i Beni e Le Attivita’ Culturali e di Soprintendenza Per i Beni Ambientali e Architettonici di Potenza;
  • Viste le memorie difensive;
  • Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 ottobre 2017 il Cons. Francesco Mele e uditi per le parti gli avvocati Antonio Cambò e Maria Vittoria Lumetti dell’Avvocatura Generale dello Stato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO E DIRITTO

Con sentenza n. 30/2010 del 4-2-2010 il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata respingeva il ricorso ed i motivi aggiunti proposti dal signor Pietrantonio Santoro intesi ad ottenere l’annullamento dei seguenti provvedimenti: ordinanza del Comune di Bella n. 52/2008 del 3-6-2008, avente ad oggetto la demolizione delle opere realizzate in Bella sull’area distinta in catasto al foglio 39, part. 828 sub 3, consistenti in un manufatto interrato ad uso deposito sito in località S. Antonio Casalini Vecchio; parere contrario al nulla osta in sanatoria per il mantenimento delle opere realizzate abusivamente, espresso dalla Sovrintendenza per i Beni Ambientali e Architettonici di Potenza dell’8-11-2007 ; parere contrario già espresso l’11-1-2007, prot. n. 657 in quanto richiamato per ribadire il diniego.

La prefata sentenza esponeva in fatto quanto segue.

Premette il ricorrente che suo padre Giuseppe, nel 1994, realizzò un deposito interrato a servizio della sua abitazione sito alla contrada Sant’Antonio dei Casalini, in assenza di titolo edificatorio, tant’è vero che il Sindaco di Bella emise l’ordinanza di demolizione n. 217/94. Santoro Giuseppe chiese allora la concessione edilizia in sanatoria che ottenne in data 5-11-96 (concessione n. 63/96). Senonchè il 6-3-1995 il Ministro per i Beni Culturali ed Ambientali, con proprio decreto, appose un vincolo monumentale sul fabbricato e sulla particella dove era stato realizzato il deposito interrato, in particolare sul fabbricato e dove era stato realizzato il deposito interrato, in particolare sul fabbricato esistente veniva vietata l’espansione planovolumetrica e eventuali interventi avrebbero dovuto rispettare la tipologia tradizionale rurale della zona mentre la restante particella 302 doveva mantenere l’assetto agricolo. Tali misure venivano disposte per impedire che l’adiacente rudere della chiesa di sant’Antonio interferisse con le visuali prospettiche del medesimo godibili dalla pubblica viabilità posta a valle della chiesa, alterando irreversibilmente le condizioni del tipico ambiente di culto, connaturate alla tipologia dell’edificio da tutelare progettato come costruzione isolata dominante sulle terre agricole. Di conseguenza il Sindaco di Bella, con atto del 29-11-1996, revocava la concessione edilizia in sanatoria. Il successivo ricorso giurisdizionale veniva proposto dinanzi a questo TAR e rigettato con sentenza n. 1005/03. Veniva, quindi, nuovamente disposta la demolizione con ordinanza n. 23/04 ma, essendo nel frattempo entrato in vigore il condono edilizio ex lege n. 326/03, l’odierno ricorrente formulava istanza per il rilascio del titolo edilizio condonativo sull’opera predetta ma il Comune esprimeva, con l’ordinanza impugnata, parere contrario, ordinando la demolizione stante il parere della Soprintendenza che ribadiva quello già espresso l’11-1-1997 prot. n. 656 allegato in copia e nel quale si dà parere contrario in quanto le opere realizzate sarebbero in contrasto con le prescrizioni di mantenere l’attuale assetto agricolo delle aree libere della p.lla 302 del citato d.m. del 6-3-95….”.

Avverso la citata sentenza di rigetto il signor Santoro ha proposto appello dinanzi a questo Consiglio di Stato, chiedendone l’annullamento e l’integrale riforma.

Ha lamentato che il TAR Basilicata ha motivato il rigetto di tutti i motivi di ricorso sull’erroneo presupposto che non fosse stata conservata la destinazione agricola, mentre risulta che il fabbricato realizzato è un piccolo vano interrato che, proprio in quanto tale, non ha modificato la destinazione agricola superficiale della particella, la quale è coltivata e coperta di arbusti.

Ha aggiunto che la natura del manufatto e il fatto che sia interrato non può essere considerato ininfluente, in quanto l’immobile è stato edificato prima della imposizione del vincolo e la disciplina applicabile è sempre e comunque quella di cui all’articolo 21 della legge n. 47/85, non potendo i vincoli essere considerati fattori di preclusione assoluta al condono, ma vincoli relativi che impongono un apprezzamento concreto di compatibilità.

Ha, pertanto, dedotto: 1) Carenza di motivazione; Eccesso di potere per violazione ed erronea applicazione dell’art. 32, comma 43, della legge n. 326 del 2003; 2) Eccesso di potere per carenza di motivazione; 4) Eccesso di potere per manifesta ingiustizia; 5) eccesso di potere per errore sui presupposti e travisamento dei fatti; 5) violazione dell’art. 32, comma 43, della legge n. 326 del 2003.

Si è costituito in giudizio il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, deducendo l’infondatezza dell’appello e chiedendone il rigetto.

L’appellante ha prodotto memoria e documentazione.

La causa è stata discussa e trattenuta per la decisione all’udienza del 12-10-2017.

In diritto ritiene la Sezione che l’appello sia fondato, risultando meritevole di favorevole considerazione, con valenza assorbente, il lamentato vizio di motivazione del parere ministeriale posto a base del diniego di condono e della conseguente adottata ingiunzione comunale di demolizione.

Tanto per le ragioni che di seguito si espongono.

L’ordinanza di demolizione n. 52/08, assunta nei confronti del signor Santoro Pietrantonio a seguito della presentazione di domanda di sanatoria, ex art. 32 del d.l. 30 settembre 2003, n. 269, viene adottata in quanto la Soprintendenza per i Beni Ambientali e Architettonici di Potenza “ha espresso parere contrario al mantenimento delle opere realizzate abusivamente”.

La nota soprintendentizia richiamata, prot. N. 0013217 del 5-11-2007, comunica al riguardo che “questa Soprintendenza, esaminati gli atti, ribadisce il parere contrario al mantenimento delle opere realizzate abusivamente già espresso in data 11-1-1997, prot. n. 657 che si allega in copia”.

Le ragioni del parere negativo al condono vengono, pertanto, espresse ob relationem (meccanismo procedimentale in sé legittimo in quanto espressamente previsto dall’articolo 3 della legge n. 241 del 1990), onde è a tale ultimo provvedimento che occorre operare riferimento, al fine di valutare, in termini sostanziali, la legittimità della determinazione assunta e la sufficienza della motivazione espressa.

In esso si legge: “….questa Soprintendenza esprime parere contrario al rilascio della concessione in sanatoria in quanto le opere abusivamente realizzate sono in contrasto con la prescrizione di mantenere l’attuale assetto agricolo delle aree libere della p.lla 302 dal citato d.m.”.

Orbene, tale motivazione non appare al Collegio sufficiente, in quanto non esplicita in maniera esauriente le ragioni della rilevata incompatibilità dell’opera.

Trattandosi di manufatto realizzato pacificamente in data antecedente alla imposizione del vincolo di cui al d.m. del 6-3-1995 dal genitore dell’appellante, trova nella specie applicazione l’articolo 32 della legge n. 47/85.

In buona sostanza, non rileva il divieto di sanatoria di cui all’articolo 33 della medesima legge, previsto nel caso di “vincoli imposti a tutela di interessi storici, artistici, architettonici, archeologici, paesistici ambientali, idrogeologici”, operante – per espressa previsione normativa – “qualora questi comportino inedificabilità e siano stati imposti prima delle esecuzione delle opere stesse”.

Invero, in ipotesi di vincolo “sopravvenuto”, la disciplina applicabile è quella dell’articolo 32 (cfr. Cons. Stato, A.P., 22-7-1999, n. 20), dovendo l’amministrazione operare in concreto una verifica di compatibilità tra l’opera realizzata e lo specifico valore oggetto di tutela.

Orbene, tale verifica (resa dalla Soprintendenza in termini negativi) non risulta in concreto essere stata adeguatamente esternata.

Al fine di supportare tale conclusione, ritiene il Collegio che occorra previamente esaminare i contenuti del decreto ministeriale del 6 marzo 1995, impositivo del vincolo.

Esso così dispone: “ Considerato che l’eventuale espansione planovolumetrica del corpo di fabbrica adiacente al manufatto da tutelare interferirebbe con le visuali prospettiche del medesimo godibili dalla pubblica viabilità posta a valle della chiesa, alterando irreversibilmente le condizioni di tipico ambiente di culto , connaturate alla tipologia dell’edificio da tutelare progettato come costruzione isolata dominante sulle terre agricole circostanti; Ritenuta, pertanto, la necessità di dettare particolari prescrizioni nei confronti del corpo di fabbrica e del terreno segnato in Catasto al Foglio 39 particella 302 onde evitare l’incremento planovolumetrico del manufatto non avente caratteri di monumentalità; DECRETA ….le seguenti prescrizioni: per il fabbricato campito in grigio chiaro nell’unita planimetria catastale particella 302 facente parte integrante del presente decreto, si dettano le seguenti prescrizioni: non potrà subire espansioni planovolumetriche inoltre eventuali interventi sull’immobile dovranno rispettare la tipologia tradizionale rurale della zona; la restante particella 302 (terreno) dovrà mantenere l’attuale assetto agricolo.”.

Dalla lettura del decreto emerge che la sua finalità è quella di tutelare la “Chiesa di Sant’Antonio”, al fine di evitare che l’eventuale espansione del corpo di fabbrica adiacente al manufatto venga ad interferire con le visuali prospettiche godibili dalla pubblica viabilità posta a valle della chiesa, nonché quello di preservarne la tipologia di edificio, che si caratterizza per essere una costruzione dominante sulle terre agricole circostanti.

Dunque, nelle intenzioni dell’autorità ministeriale, la finalità perseguita è quella di conservare quanto più è possibile l’identità del manufatto, la sua monumentalità e la relativa visibilità.

In tali ambiti, dunque, trova giustificazione il divieto di espansioni planovolumetriche della nuova fabbrica adiacente alla chiesa ed anche il mantenimento dell’attuale assetto agricolo della restante particella 302 (terreno).

Tale ultima prescrizione si giustifica, inoltre, in relazione all’esigenza di conservazione dell’identità del bene tutelato, caratterizzato, come sopra visto, dall’essere “costruzione isolata dominante sulle terre circostanti”.

Ritiene, pertanto, il Collegio che il giudizio di compatibilità dell’opera con il vincolo esistente deve necessariamente tenere conto delle finalità dello stesso, come sopra compendiate.

Ciò posto, è evidente che una situazione di incompatibilità di un nuovo manufatto realizzato sulla predetta particella 302 sarebbe in re ipsa, ove ci si trovasse di fronte ad una costruzione fuori terra, la quale verrebbe ineluttabilmente ad interferire sulla visibilità del bene tutelato, privando altresì il terreno oggetto di vincolo del suo assetto agricolo.

Tuttavia, nella vicenda in esame ci si trova di fronte ad un manufatto interrato, oltretutto coperto di terra e di vegetazione, per quanto emerge dalla documentazione fotografica in atti.

Orbene, tale situazione non determina in modo certo e necessario l’eliminazione dell’assetto agricolo dell’area né incide sulle visuali prospettiche della chiesa tutelata.

Il secondo dato ostativo appare tendenzialmente escluso dallo sviluppo entro terra della costruzione; il primo va, invece, valutato in concreto, tenendo conto dell’aspetto esteriore dei luoghi, dello spessore del manto di terra di copertura e della conseguente possibilità di utilizzazione agricola dell’area.

Orbene, i richiamati elementi andavano valutati in concreto, con riferimento alla specifica situazione dei luoghi, dunque, a natura, caratteri e consistenza dell’opera realizzata.

Di tale valutazione e dei suoi contenuti avrebbe dovuto dar conto il parere reso dalla Soprintendenza, rendendo in tal modo intellegibile il percorso logico seguito per affermare l’incompatibilità dell’opera con il contesto oggetto di tutela.

Tuttavia, l’esternazione delle ragioni di incompatibilità con il vincolo difettano nel loro necessario compendio motivazionale.

L’organo ministeriale, infatti, si limita ad affermare “il contrasto con la prescrizione di mantenere l’attuale assetto agricolo alle aree libere della p.lla 302 del citato d.m. del 6-3-95”.

Il parere negativo, pertanto, si risolve in una mera affermazione della violazione della regola di tutela posta dal decreto ministeriale, ma non spiega affatto, in relazione alla peculiarità ed alle caratteristiche di quanto realizzato, le ragioni per le quali il manufatto dovesse comunque ritenersi, in relazione al carattere relativo del vincolo, alla sua finalità ed alle modalità costruttive utilizzate, non compatibile con lo stesso.

Le considerazioni sopra svolte non intendono assolutamente affermare la compatibilità del manufatto, valutazione di merito questa riservata all’autorità ministeriale, ma unicamente evidenziare l’insufficienza della esternazione resa, inidonea a supportare, in termini motivazionali, il parere negativo espresso, avuto riguardo alla portata del vincolo ed alle peculiari caratteristiche dell’opera realizzata.

D’altra parte, una esaustiva valutazione di compatibilità richiede un accurato esame delle opere realizzate e dello stato dei luoghi, la cui effettiva e completa configurazione necessita di un approfondimento istruttorio dell’organo amministrativo tecnico, da effettuarsi in loco, mentre la documentazione versata agli atti di causa consente alla Sezione di affermare con sufficiente tranquillità unicamente l’omessa considerazione di alcuni aspetti rilevanti nella esternazione della decisione assunta, ma non anche con certezza l’erroneità della stessa, sia pure attraverso il controllo estrinseco dell’eccesso di potere.

Le argomentazioni rese dal Collegio evidenziano, pertanto, la fondatezza dell’appello, nei sensi sopra specificati, avendo la sentenza di primo grado erroneamente ritenuto sufficiente la motivazione resa dall’Amministrazione, apodittica e comunque non modulata sulla fattispecie concreta.

Resta assorbito l’esame dei residui motivi di appello.

La pronunzia di primo grado deve, per l’effetto, essere riformata, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo.

Va, peraltro, evidenziato che l’avvenuto accoglimento dell’appello a cagione del difetto di motivazione rilevato negli atti oggetto di impugnativa lascia salve le ulteriori determinazioni dell’Amministrazione.

Ciò vuol dire che l’autorità ministeriale dovrà nuovamente esprimere parere sulla richiesta di condono avanzata dall’appellante (offrendo, peraltro, adeguata motivazione all’esito di compiuta istruttoria) e l’amministrazione comunale adottare le conseguenti determinazioni sulla richiesta sanatoria.

In considerazione della peculiarità della controversia e delle ragioni dell’accoglimento del presente appello, le spese del doppio grado di giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, così come in motivazione precisato e, per l’effetto, in riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata n. 30/2010 del 4-2-2010, accoglie il ricorso di primo grado ed annulla i provvedimenti impugnati, con salvezza delle ulteriori determinazioni dell’Amministrazione.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 ottobre 2017 con l’intervento dei magistrati:

Ermanno de Francisco, Presidente

Bernhard Lageder, Consigliere

Vincenzo Lopilato, Consigliere

Francesco Mele, Consigliere, Estensore

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

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