MenuA cura dell’avv. Nicoletta Tradardi
In sede di pianificazione urbanistica, la variazione ad agricola della classificazione di aree, precedentemente inserite in un comparto con potenzialità edificatorie mediante lottizzazione convenzionata, richiede un’adeguata motivazione, che tenga conto delle specifiche caratteristiche del contesto territoriale di riferimento.
Il Tar Campania, Napoli, sez. II, con la sent. n. 4191 del 08.09.2016 torna sul discusso tema dei limiti alla discrezionalità dell’Amministrazione nelle scelte pianificatorie.
Nel caso di specie, il Comune, in sede di nuova pianificazione, aveva impresso la destinazione agricola ad alcune aree, in precedenza a vocazione edificatoria e ricomprese in un più ampio comparto, nella quale l’edificazione poteva avvenire mediante lottizzazione convenzionata.
I giustificativi alla base di tale modifica della classificazione erano correlati sia all’opportunità di considerare le previsioni del Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP), sia all’obiettivo di contenere il consumo del suolo da destinare a scopi edificatori in connessione con il fabbisogno abitativo complessivo.
Per quanto riguarda la necessità di adeguamento al PTCP, la pronuncia osserva che, all’epoca della predisposizione del nuovo piano urbanistico, il PTCP non era stato adottato, escludendosi, quindi, la sussistenza di vincoli di conformazione.
La sentenza, però, è particolarmente significativa perché circoscrive la potestà pianificatoria dell’Amministrazione, richiedendo un’adeguata motivazione delle scelte compiute. Infatti, la nuova classificazione era stata disposta senza tener conto delle caratteristiche del contesto, con riferimento alla previgente destinazione edificatoria, che, invece, era stata conservata per le aree residue, precedentemente incluse nel medesimo ambito, nel quale erano presenti le principali opere di urbanizzazione primaria e vi erano edifici in parte realizzati abusivamente e poi condonati. Tali elementi di fatto, ad avviso del Giudice, dovevano essere adeguatamente considerati dal Comune, il quale era tenuto ad esplicitare le ragioni alla base della scelta pianificatoria, con concreti riferimenti sia al contesto territoriale sia all’obiettivo del contenimento del consumo del suolo, non essendo sufficienti mere affermazioni di principio.
N. 04191/2016 REG.PROV.COLL.
N. 02894/2012 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2894 del 2012, proposto da Pasquale Buonaguro e Felice Buonaguro, rappresentati e difesi dall’avvocato Carmine Corrado, con domicilio ex lege (art. 25 c.p.a.) presso la Segreteria di questo T.A.R.;
CONTRO
il Comune di Cimitile, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Domenico Vitale, con domicilio ex lege (art. 25 c.p.a.) presso la Segreteria di questo T.A.R.;
la Provincia di Napoli, in persona Presidente pro tempore della Giunta provinciale, rappresentato e difeso dagli avvocati Luciano Scetta e Vera Berardelli, con domicilio eletto presso l’Avvocatura provinciale in Napoli, piazza Matteotti, n. 1;
PER L’ANNULLAMENTO:
del decreto del 06/03/2012 n. 75 del Presidente della Provincia di Napoli, di approvazione del piano urbanistico (P.U.C.) del Comune di Cimitile, nella parte in cui il terreno in proprietà di Pasquale Buonaguro e Felice Buonaguro è stato classificato nella Z.T.O. “E 2 – aree agricole ordinarie”;
della deliberazione della Giunta comunale di Cimitile n. 12 del 30 maggio 2011;
della relazione istruttoria n.1428 del 26 settembre 2011 del Dirigente della Direzione Urbanistica, contenente gli esiti della verifica di conformità e compatibilità della proposta di Piano Urbanistico Comunale del Comune di Cimitile;
del verbale della Conferenza di Servizi del 21 ottobre 2011;
della delibera di Consiglio Comunale n.24 del 7 novembre 2011 con la quale sono stati ratificati gli esiti della Conferenza di Servizi del 21 ottobre 2011, ai sensi dell’art. 24 comma 11 della L.R. n.16/2004, approvando definitivamente le Norme Tecniche di Attuazione del P.U.C. ed il R.U.E.C.;
della Deliberazione di Giunta Provinciale di Napoli n.89 del 13 febbraio 2012 con la quale è stata approvata la proposta di P.U.C. e di R.U.E.C., adottata dal Comune di Cimitile;
di ogni altro atto o provvedimento preordinato, connesso e conseguente per quanto lesivo della posizione e dei diritti dei ricorrenti alla conferma della suscettività edificatoria del terreno, già fissata dal previgente P.R.G..
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Cimitile e della Provincia di Napoli;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 luglio 2016 la dott.ssa Brunella Bruno e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, Buonaguro Pasquale e Buonaguro Felice – comproprietari dei terreni siti nel Comune di Cimitile, alla località Cupa, catastalmente censiti al foglio 4, particelle 598 —600 — 602 — 71 — 500 — 69 — 601 — 401 — 402 – hanno agito per l’annullamento, nei limiti dell’interesse, del decreto del 06/03/2012 n. 75 del Presidente della Provincia di Napoli, di approvazione del piano urbanistico (P.U.C.) del Comune di Cimitile (nella parte in cui il terreno in proprietà di Pasquale Buonaguro e Felice Buonaguro è stato classificato nella Z.T.O. “E 2 – aree agricole ordinarie”), nonché degli altri atti in epigrafe indicati.
I ricorrenti hanno rappresentato, in particolare:
che i sopra indicati terreni erano inseriti nella precedente disciplina di piano nella Z.T.O. “C 2” , con connesse potenzialità edificatorie;
che con deliberazione di C.C. 19 maggio 2004 n.6, è stata approvata la richiesta di autorizzazione, avanzata in data 16 maggio 2002, prot. n.3561, riferita ad un piano di lottizzazione convenzionata, alla quale ha fatto seguito, in data 31 maggio 2005, la presentazione, unitamente ad altri soggetti confinanti inclusi nel medesimo comparto, del relativo progetto esecutivo;
che in data 14 settembre 2009, prot. n.8358, l’amministrazione comunale ha richiesto chiarimenti ed elementi integrativi per l’esame definitivo del progetto di lottizzazione e, successivamente, con nota del 7 marzo 2011, sono stati comunicati i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza;
che, non essendo stato possibile proseguire in quel progetto edificatorio, in data 21 aprile 2011, hanno presentato un nuovo progetto di lottizzazione, limitatamente ai terreni in proprietà (aventi una estensione complessiva di circa mq.5.600), essendo il lotto minimo di intervento fissato in mq.4.000; in relazione a tale progetto, peraltro, sono in corso di acquisizione i pareri di legge, essendo già intervenuto quello favorevole dell’A.S.L. Napoli 3 sud, con nota 31 maggio 2011;
che in data 17 agosto 2009 è stato comunicato il deposito presso la segreteria comunale della proposta di Piano Urbanistico Comunale, approvata, ai sensi della l.r. n.16 del 2004, con deliberazione di G.M. 30 luglio 2009 n.78;
che nella proposta di P.U.C., mentre i terreni confinanti, già compresi nel medesimo piano esecutivo, sono classificati in zona edificabile, con conferma della destinazione urbanistica precedente, stabilendosi, peraltro, l’ammissibilità dell’intervento edilizio diretto, i terreni in proprietà, in precedenza inseriti nella Z.T.O. “C 2” sono stati classificati nella Z.T.O. “E 2 – aree agricole ordinarie”;
che le osservazioni presentate nell’ambito del procedimento di approvazione del P.U.C. sono state rigettate con deliberazione di C.C. n.12 del 30 maggio 2011 e, con decreto del 06/03/2012 n. 75 del Presidente della Provincia di Napoli, il piano urbanistico comunale è stato definitivamente approvato.
Avverso il sopra indicato decreto e gli altri atti in epigrafe indicati, la difesa dei ricorrenti ha dedotto vizi di violazione di legge ed eccesso di potere, contestandone la legittimità limitatamente alle parti in cui i terreni di proprietà dei ricorrenti sono stati inseriti in zona agricola.
Il Comune di Cimitile e la Provincia di Napoli (ora Città Metropolitana di Napoli) si sono costituiti in giudizio per resistere al gravame, concludendo per la reiezione del ricorso in quanto infondato.
All’udienza pubblica del 19 luglio 2016 la causa è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
Il ricorso merita accoglimento.
Come chiarito dalla consolidata giurisprudenza, le scelte effettuate dall’amministrazione nell’adozione degli strumenti urbanistici costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, sicché anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico- discrezionale, seguiti nell’impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l’espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione al piano regolatore generale, salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni; in sostanza le uniche evenienze, che richiedono una più incisiva e singolare motivazione degli strumenti urbanistici generali sono date dal superamento degli standards minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968, con riferimento alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona di determinate aree, dalla lesione dell’affidamento qualificato del privato, derivante da convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di concessioni edilizie o di silenzio rifiuto su una domanda di concessione e, infine, dalla modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (in termini, ex multis, Consiglio di Stato sez. IV 14 maggio 2015 n. 2453).
Nella fattispecie oggetto di giudizio, viene in rilievo, come esposto nella narrativa in fatto, la variazione della classificazione delle aree in proprietà dei ricorrenti che, precedentemente inserite, all’interno di un comparto più esteso, nella Z.T.O. C2, di espansione rada con subordinazione dell’edificazione a lottizzazione convenzionata, sono state incluse nella Z.T.O. “E 2 – aree agricole ordinarie”.
Dall’esame della documentazione in atti emerge che i giustificativi alla base di tale modifica della classificazione sono correlati all’opportunità di considerare le previsioni del Piano territoriale di coordinamento provinciale (di seguito PTCP), nonché all’obiettivo di contenere il consumo del suolo da destinare a scopi edificatori in connessione con il fabbisogno abitativo complessivo.
Non è in contestazione, emergendo dalle stesse argomentazioni alla base del rigetto delle osservazioni presentate dagli interessati, che il PTCP non fosse stato neanche adottato all’epoca della formazione del piano urbanistico comunale in esame, essendo l’adozione intervenuta solo in data 29 gennaio 2016 (con deliberazione n. 25 del Sindaco Metropolitano). Si evidenzia, peraltro, che, come correttamente rappresentato da parte ricorrente (pag. 2 della relazione tecnica asseverata a firma dell’arch. Guido Grosso), la deliberazione del Sindaco Metropolitano n. 75 del 29 aprile 2016, nel dettare disposizioni integrative e correttive della deliberazione sindacale n. 25 del 29 gennaio 2016, ha chiarito che l’adozione del piano non determina la decorrenza delle misure di salvaguardia di cui all’art. 10 della Legge Regionale 16/2004.
Non può revocarsi in dubbio che il riferimento al PTCP, neanche adottato all’epoca dello svolgimento dell’attività amministrativa in contestazione, non solo esclude la sussistenza di vincoli di conformazione nella predisposizione della strumentazione urbanistica generale comunale ma, tenuto conto dello stato del procedimento di approvazione del PTCP, sia all’epoca di formazione ed approvazione del PUC del Comune di Cimitile sia successivamente, fosse possibile e doveroso per l’amministrazione comunale procedere ad una valutazione adeguata della posizione rappresentata dagli interessati, alla luce dell’affidamento ingenerato dalle vicende correlate alla mancata al approvazione del piano di lottizzazione indicate dalla difesa dei ricorrenti e dalle iniziative successive e, soprattutto, dalla consistenza e dalla natura della modificazione della classificazione prevista, giacché i terreni prima inseriti in una zona la cui disciplina ammetteva l’edificazione (sia pure subordinata all’approvazione di un piano urbanistico attuativo) sono stati inseriti in zona agricola.
In disparte la genericità delle ragioni di opportunità addotte a fondamento del rigetto delle osservazioni de quibus, il cui apprezzamento risulta fortemente condizionato dallo stato del procedimento di formazione del PTCP all’epoca di adozione degli atti impugnati, la carenza di motivazione contestata dalla difesa di parte ricorrente si ritiene sussistente tenuto conto delle caratteristiche del contesto di riferimento e, segnatamente, della circostanza che i terreni in argomento erano inseriti, come sopra esposto, in un comparto più ampio che, come risulta dalle perizie di parte ricorrente depositate in data 20 giugno 2012 e 6 giugno 2016 e dalla documentazione prodotta, ha mantenuto, per le aree residue, in precedenza incluse nel piano di lottizzazione presentato in data 31 maggio 2015, una classificazione che ne consente l’edificazione, nonché delle caratteristiche complessive dell’ambito, nel quale sono presenti le principali opere di urbanizzazione primaria ed edifici in parte realizzati abusivamente e condonati. Tali elementi di fatto, con riferimento ai quali alcuna contestazione è stata articolata dalla difesa degli enti resistenti, imponevano all’amministrazione di esplicitare le ragioni idonee a giustificare la soluzione pianificatoria prescelta, circoscrivendo ai terreni de quibus la nuova classificazione prevista, con valutazioni riferite al contesto territoriale nel quale si inseriscono ed alla luce anche delle caratteristiche dimensionali, precisando l’incidenza di tale scelta in rapporto all’obiettivo di contenimento del consumo del suolo a scopi edificatori, genericamente richiamato, e la rilevanza di tale incidenza, sì da evidenziare la ragionevolezza e la logicità della scelta operata. Si sottolinea, peraltro, che il riferimento al contenimento del consumo del suolo a scopi edificatori assume la valenza di principio senza che, tuttavia, né dalla documentazione in atti né dalle deduzioni delle difese delle amministrazioni resistenti emergano i criteri seguiti per la sua applicazione nella elaborazione del piano, tali da giustificare la nuova classificazione impressa, con destinazione a verde agricolo dell’area in proprietà dei ricorrenti, da molti anni desinata ad espansione, sia pure rada, inserita in contesto con un livello complessivo di urbanizzazione tale da consentire per i terreni attigui (pure originariamente inclusi nella medesima Z.T.O. C2) finanche di prescindere dalla subordinazione dell’edificazione all’approvazione di un piano urbanistico attuativo.
In conclusione, per le ragioni sopra esposte il ricorso va accolto, con assorbimento delle residue censure, e per l’effetto va disposto l’annullamento degli atti impugnati, limitatamente alle parti in cui i terreni di proprietà dei ricorrenti sono stati inseriti in zona agricola.
In considerazione della natura e delle peculiarità della fattispecie si valutano sussistenti i presupposti per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe indicato lo accoglie nei limiti dell’interesse dedotto e per l’effetto annulla gli atti impugnati, limitatamente alle parti in cui i terreni di proprietà dei ricorrenti sono stati inseriti in zona agricola.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 19 luglio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Claudio Rovis, Presidente
Gabriele Nunziata, Consigliere
Brunella Bruno, Primo Referendario, Estensore
