Le tettoie: titolo edilizio o attività edilizia libera?

A cura dell’avv. Valentina Taborra

Con la sentenza n. 5781 del 9 ottobre 2018, il Consiglio di Stato ha ritenuto l’illegittimità di un ordine di demolizione di una tettoia realizzata in assenza di permesso di costruire, in zona paesaggisticamente vincolata, perché non motivato sulle ragioni per cui l’intervento sarebbe stato soggetto all’atto di assenso edificatorio. La sentenza citata ha, infatti, segnalato la problematica della non univocità di normativa e giurisprudenza sulla disciplina delle tettoie e, proprio alla luce di questa ambiguità, ha affermato la necessità che eventuali provvedimenti repressivi e/o sanzionatori conseguenti alla realizzazione di una tettoia in assenza di titolo edilizio, anche in presenza di un vincolo paesaggistico, siano esaustivamente motivati, attraverso una completa istruttoria che chiarisca per quale ragione si ritiene che l’intervento abbia superato il limite entro il quale la copertura poteva essere considerata attività edilizia libera.

Dal punto di vista normativo, infatti, l’art. 6 del D.P.R. 380/2001, alla lett. e) quinquies, considera opere di edilizia libera gli “elementi di arredo alle aree pertinenziali degli edifici“, definizione in cui potrebbero rientrare le tettoie; il D.M. 2 marzo 2018, di “Approvazione del glossario contenete l’elenco non esaustivo delle principali opere edilizie realizzabili in regime di attività edilizia libera“, al n. 50 menziona le pergotende, manufatto molto simile alla tettoia; d’altro canto, però, l’art. 10 comma 1 lettera a) del T.U. 380/2001 assoggetta al permesso di costruire “gli interventi di nuova costruzione” quale potrebbe essere considerata la realizzazione di una nuova struttura come la pergotenda.

Proprio perché non è possibile affermare in assoluto se la tettoia richiede o meno il permesso di costruire, anche in zona vincolata, per applicare la relativa sanzione e per la doverosa valutazione di carattere paesaggistico, è necessario, soprattutto nel caso in cui questa è di limitata estensione e consistenza, che l’amministrazione qualifichi il manufatto esplicando le ragioni sottese alla reputata contrarietà al vincolo esistente in loco ed alla sussistenza della rilevata alterazione dell’aspetto esteriore dei luoghi.

Conclude, infatti, il Giudice che “non ogni opera che interessi superfici esterne dell’edificio determina un’automatica alterazione dei luoghi soggetti a tutela, ma esclusivamente quella che ne immuti le caratteristiche essenziali in materia rilevante; spetta alla p.a. l’onere di esplicare, una volta verificata la consistenza del manufatto, la rilevata alterazione“; così che il provvedimento repressivo/sanzionatorio che non abbia ben motivato la scelta di far ricadere la tettoia tra gli interventi soggetti al titolo edilizio, anche in zona paesaggisticamente vincolata, è illegittimo.

N. 05781/2018REG.PROV.COLL.

N. 04150/2012 REG.RIC

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4150 del 2012, proposto da
Orsolina Cacciuttolo, rappresentato e difeso dall’avvocato Armando Profili, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Giuseppe Palumbo n.26;

CONTRO

Comune di Procida non costituito in giudizio;

PER LA RIFORMA

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 05499/2011, resa tra le parti, concernente demolizione opere abusive

• Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
• Visti tutti gli atti della causa;
• Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 ottobre 2018 il Cons. Davide Ponte mentre per le parti nessuno è presente;
• Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con l’appello in esame l’odierna parte appellante impugnava la sentenza n. 5550 del 2011 con cui il Tar Campania ha respinto l’originario gravame. Quest’ultimo era stato proposto dalla medesima parte, in qualità di proprietaria del compendio immobiliare coinvolto sito in comune di Procida, al fine di ottenere l’annullamento degli atti concernenti l’ordine di demolizione di una tettoia in legno con copertura in tegole di cotto di circa sei metri quadrati, con altezza variabile tra mt. 3,00 e 2,50.

Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, parte appellante formulava i seguenti motivi di appello:

– error in iudicando, error in procedendo, violazione delle leggi in materia edilizia e diversi profili di eccesso di potere, trattandosi di una mera tettoia;

– analoghi vizi in relazione all’inadeguatezza della comunicazione di avvio del procedimento, seguita a soli sette giorni dall’ordine di demolizione.

La parte appellata non si costituiva in giudizio.

Alla pubblica udienza del 4\10\2018 la causa passava in decisione.

DIRITTO

1. L’appello è fondato in ordine ai profili dedotti in merito alla qualificazione dell’opera.

2.1 In linea di fatto appaiono pacifici i seguenti elementi: la (limitata) consistenza dell’intervento, la qualificazione in termini di tettoia, l’assenza di titolo edilizio e la relativa collocazione in area sottoposta a vincolo paesaggistico.

2.2 In linea di diritto, va richiamato quanto ancora di recente evidenziato dalla sezione (cfr. decisione n. 7 maggio 3018 n. 2715) nel senso che la disciplina delle tettoie non è definita in modo univoco né nella normativa né in giurisprudenza.

Dal punto di vista normativo, va considerato l’art. 6 del T.U. 6 giugno 2001 n.380, che contiene l’elenco delle opere di cd edilizia libera, le quali non necessitano di alcun titolo abilitativo; a prescindere dalla natura esemplificativa o tassativa che si voglia riconoscere a tale elenco, va poi osservato che esso comprende voci di per sé abbastanza generiche, tali da poter ricomprendere anche opere non espressamente nominate.

Con riferimento alle tettoie, rileva in particolare la voce di cui alla lettera e) quinquies, che considera opere di edilizia libera gli “elementi di arredo delle aree pertinenziali degli edifici”, concetto nel quale può sicuramente rientrare una tettoia genericamente intesa, come copertura comunque realizzata di un’area pertinenziale, come il terrazzo.

La norma è stata introdotta dall’art. 3 del d lgs. 25 novembre 2016 n.222, ma si deve considerare applicabile anche alle costruzioni precedenti, come quella per cui è causa, per due ragioni. In primo luogo, nel diritto delle sanzioni è principio generale quello per cui non si possano subire conseguenze sfavorevoli per un comportamento in ipotesi illecito nel momento in cui è stato realizzato, che più non lo sia quando si tratti di applicare le sanzioni stesse. In secondo luogo, la giurisprudenza di cui subito si dirà, anche in epoca anteriore alla modifica legislativa di cui s’è detto, distingueva all’interno della categoria in esame costruzione da costruzione assoggettandola a regime diverso a seconda delle sue caratteristiche.

In materia, è poi intervenuto di recente un chiarimento da parte del legislatore, ovvero il recente D.M. 2 marzo 2018, di “Approvazione del glossario contenente l’elenco non esaustivo delle principali opere edilizie realizzabili in regime di attività edilizia libera”, ai sensi dell’articolo 1, comma 2 del citato d. lgs. 222/2016. Tale decreto comprende, al n.50 del glossario delle opere realizzabili senza titolo edilizio alcuno, in particolare le cd pergotende, ovvero, per comune esperienza, strutture di copertura di terrazzi e lastrici solari, di superficie anche non modesta, formate da montanti ed elementi orizzontali di raccordo e sormontate da una copertura fissa o ripiegabile formata da tessuto o altro materiale impermeabile, che ripara dal sole, ma anche dalla pioggia, aumentando la fruibilità della struttura. Si tratta quindi di un manufatto molto simile alla tettoia, che se ne distingue secondo logica solo per presentare una struttura più leggera.

Al polo opposto, v’è l’art. 10 comma 1 lettera a) del T.U. 380/2001, che assoggetta invece al titolo edilizio maggiore, ovvero al permesso di costruire, “gli interventi di nuova costruzione”.

La giurisprudenza si fonda su tale ultima disposizione per richiedere appunto il permesso di costruire nel caso di tettoie di particolari dimensioni e caratteristiche. Si afferma infatti in via generale che tale struttura costituisce intervento di nuova costruzione e richiede il permesso di costruire nel momento in cui difetta dei requisiti richiesti per le pertinenze e gli interventi precari, ovvero quando modifica la sagoma dell’edificio: fra le molte, C.d.S. sez. IV 8 gennaio 2018 n.12 e sez. VI 16 febbraio 2017 n.694.

2.3 Sulla base di tale quadro normativo emerge chiara una conseguenza: non è possibile affermare in assoluto che la tettoia richieda, o non richieda, il titolo edilizio maggiore e assoggettarla, o non assoggettarla, alla relativa sanzione senza considerare nello specifico come essa è realizzata. In proposito, quindi, l’amministrazione ha l’onere di motivare in modo esaustivo, attraverso una corretta e completa istruttoria che rilevi esattamente le opere compiute e spieghi per quale ragione esse superano i limiti entro i quali si può trattare di una copertura realizzabile in regime di edilizia libera.

Ciò a maggior ragione nel caso di specie, a fronte della limitata estensione e consistenza del manufatto, sia in relazione alla necessità di esplicare le ragioni sottese alla reputata contrarietà al vincolo esistente in loco ed alla sussistenza della rilevata alterazione dell’aspetto esteriore dei luoghi. A quest’ultimo riguardo infatti, solo una corretta ricostruzione e qualificazione del manufatto costituisce la necessaria base su cui svolgere la doverosa valutazione di carattere paesaggistico.

Tutto ciò non si ritrova nel provvedimento impugnato, che si limita ad una descrizione generica di quanto rilevato, a fronte della quale, si noti, la difesa di parte appellante ha sin dal ricorso di prime cure evidenziato una serie di elementi in fatto, a partire dalle dimensioni inferiori ai sei mq, dal fatto di non essere infissa al suolo e dalla stretta pertinenzialità rispetto al manufatto esistente.

2.4 Va quindi ribadito che non ogni opera che interessi la superficie esterna dell’edificio determina una automatica alterazione dei luoghi soggetti a tutela, ma esclusivamente quella che ne immuti le caratteristiche essenziali in maniera rilevante; spetta alla p.a. l’onere di esplicare, una volta verificata la consistenza del manufatto, la rilevata alterazione.

3. Infine, è invece infondato l’ultimo ordine di rilievi in ordine all’insufficienza della comunicazione di avvio del procedimento.

Se per un verso la giurisprudenza prevalente ritiene, in termini dirimenti ai fini di specie, del tutto superfluo il rispetto dell’onere formale di comunicazione di avvio (cfr. ex multis Consiglio di Stato sez. VI 16 marzo 2018 n. 1688 e sez. IV 19 marzo 2018 n. 1717), nella specie tale onere risulta essere stato comunque rispettato (cfr. nota 30\5\2011); né parte ricorrente ha evidenziato elementi specifici, eventualmente anche diversi da quelli infondati proposti in sede giurisdizionale, che avrebbero potuto incidere sull’attività doverosa posta in essere dall’amministrazione comunale.

4. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello va accolto in ordine ai profili indicati; per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, va accolto il ricorso di primo grado.

Sussistono giusti motivi per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 ottobre 2018 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Francesco Mele, Consigliere

Dario Simeoli, Consigliere

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere, Estensore