Occupazione illegittima della P.A.: restituzione del bene o risarcimento per equivalente

Pubblicato il 27-03-2018
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A cura dell’Avv. Valentina Taborra

Con la sentenza n. 677/2018, in commento, il Tar Calabria – Catanzaro, ha rilevato che l’illegittimità dell’occupazione da parte della P.A., derivante dalla  mancanza di un legittimo atto di acquisizione (come nel caso di specie il decreto di espropriazione), consente al proprietario l’esercizio del diritto alla restituzione del bene occupato o, in alternativa, una domanda di mero risarcimento del danno per equivalente, che comporta la rinuncia alla proprietà del bene ed alla sua restituzione.

Qualora il privato non abbia interesse alla restituzione del bene illegittimamente occupato e/o questa non sia possibile per irreversibile trasformazione del fondo, potrà avviare, dinanzi al Giudice amministrativo, oltre ad un’azione di risarcimento del danno per la mancata disponibilità del bene per tutto il periodo di occupazione sine titulo, un’azione di risarcimento del danno per equivalente, per la perdita del bene al quale il proprietario abbia implicitamente rinunciato.

Tale ultima azione risarcitoria è sottoposta al termine prescrizionale di cinque anni a partire dalla data di proposizione della domanda, in quanto l’occupazione illegittima è un illecito permanente e la prescrizione non inizia a decorrere fintanto che perdura l’illecito.

Ai fini della determinazione del quantum del risarcimento per perdita del bene, si terrà in considerazione il valore venale di quest’ultimo al momento della proposizione della domanda giudiziale, con rivalutazione ed interessi al tasso legale, da calcolarsi fino alla sentenza; circa il mancato godimento del bene, invece, in assenza di opposizone delle parti e di ulteriori profili di danno, si considera una somma pari al 5% annuo del valore del terreno.

Inoltre, segnala il Giudice adito, la rinuncia abdicativa su suolo irreversibilmente trasformato, sottesa alla richiesta risarcitoria, non ha carattere traslativo, per cui da essa non può conseguire, quale effetto automatico, l’acquisto della proprietà del fondo da parte dell’Amministrazione; ciò avverrà solo con la trascrizione del provvedimento con il quale l’amministrazione procede alla effettiva liquidazione del danno.

Resta, comunque, la giurisdizione del giudice ordinario per la domanda relativa all’indennità di occupazione legittima, in quanto la connessione tra tale domanda e quella di risarcimento del danno non giustifica l’attribuzione di entrambe allo stesso giudice.

N. 00677/2018 REG.PROV.COLL.

N. 01330/2010 REG.RIC.

MINISTERO

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1330 del 2010, proposto da:
Giovanni Fazio, Fazio Carolina, Fazio Luigi, Fazio Maria Caterina, Fazio Francesco Maria, Martinelli Flavia, Martinelli Massimo, D’Ajello Carla, Salerno Nicoletta, D’Ajello Ornella Maria, rappresentati e difesi dall’avvocato Alfonso Guaragna, domiciliati ex art.25 c.p.a.;

CONTRO

Comune di Scalea, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Antonio Campagna, domiciliato ex art.25 c.p.a.:
Provincia di Cosenza, in persona del l.r.p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Elena Massaro, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Mariagemma Talerico in Catanzaro, via Schipani N. 110;

PER IL RISARCIMENTO DEL DANNO

previo accertamento dell’irreversibile trasformazione e conseguente ablazione e declaratoria dell’illegittimità del procedimento espropriativo e dell’occupazione dei terreni di proprietà dei ricorrenti situati in Scalea (CS), località “La Bruca-Menestalla”, interessati dalla realizzazione della strada provinciale denominata “La Bruca – Menestalla” per il collegamento della frazione Marcellina del Comune di Santa Maria del Cedro con l’attuale SS 18 per una lunghezza di 1.468 metri, approvata con delibera di Giunta del Comune di Scalea n.213 dell’1.6.1998, con occupazione d’urgenza disposta dall’Ente con decreto n.2/OCC/2000 notificato in data 10.3.2000.

  • Visti il ricorso e i relativi allegati;
  • Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Scalea e di Provincia di Cosenza;
  • Viste le memorie difensive;
  • Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 marzo 2018 la dott.ssa Giuseppina Alessandra Sidoti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO E DIRITTO

1. I ricorrenti hanno esposto che, con delibera n. 213/1998, la giunta comunale del Comune di Scalea approvava il progetto esecutivo per la realizzazione della strada provinciale denominata “La Bruca – Menestalla” per il collegamento della frazione Marcellina del Comune di Santa Maria del Cedro con l’attuale SS. 18, ricadente sul suolo di proprietà degli stessi.

Hanno rappresentato che, a seguito del decreto di occupazione di urgenza n.2 del 10 marzo 2000, dello stato di consistenza e dell’immissione in possesso del 10 aprile 2000, nonché con l’inizio dei lavori conseguenziali per la realizzazione dell’opera di cui al progetto approvato, con decreto del Sindaco del Comune di Scalea n.5 del 23 novembre 1999 veniva formulata l’offerta provvisoria dell’indennità di esproprio relativa ai fondi oggetto di espropriazione per la cui definitiva determinazione veniva disposta la rimessione degli atti alla Commissione provinciale Espropri di Cosenza, che determinava l’indennità; che, avverso la determinazione dell’indennità provvisoria, gli stessi proponevano opposizione innanzi alla competente Corte d’Appello di Catanzaro; che il relativo procedimento (r.g. n.592/02) non seguiva il proprio corso per non avere, nelle more, l’Ente provveduto all’emissione del decreto definitivo di esproprio; che i lavori proseguivano, portando prima all’irreversibile trasformazione dei fondi occupati e poi al completamento dell’opera, anche a seguito di successivi interventi di completamento effettuati dalla Provincia di Cosenza su superficie ulteriore ricadente sulle limitrofe particelle, per il cui esproprio la Provincia avviava separata procedura.

Con il presente ricorso hanno, quindi, chiesto di condannare le amministrazioni intimate al risarcimento di tutti i danni subiti per effetto dell’illegittima occupazione delle aree specificate, nella misura da accertare in corso di giudizio a mezzo di CTU, compreso il risarcimento delle porzioni residue delle singole particelle di terreno interessate dalla parziale ablazione delle stesse nonché per la riduzione di valore dei fondi limitrofi.

2. Si sono costituiti il Comune di Scalea e la Provincia di Cosenza. Quest’ultima ha eccepito il difetto di legittimazione passiva della Provincia in quanto solo il Comune sarebbe ente autore della lamentata illegittimità, avendo quest’ultimo omesso di concludere la procedura ablatoria in questione.

3. Alla pubblica udienza del 7 marzo 2018 il ricorso è stato posto in decisione.

4. Preliminarmente, va rigettata l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla Provincia in quanto sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art.133, co.1, lett.g) c.p.a., le controversie nelle quali si faccia questione, anche a fin risarcitori, di attività di occupazione e trasformazione di un bene conseguenti a una dichiarazione di pubblica utilità, ancorchè il procedimento nel cui ambito tali attività sono state espletate non sia sfociato in un tempestivo atto traslativo o sia caratterizzato da atti illegittimi (da ultimo Cass. S.U. 29 gennaio 2018, n.2145).

5. Va inoltre rigettata l’eccezione di difetto di legittimazione sollevata dalla Provincia.

Infatti, risulta che la strada in questione sia una strada provinciale e pertanto, al di là dei rapporti interni tra gli enti in questione come regolati tra gli stessi, in presenza di un rapporto plurisoggettivo – in base al quale l’ente nel cui interesse viene realizzata l’opera è la Provincia (ente destinatario) mentre l’espropriazione viene curata dal Comune – i detti enti rispondono solidalmente del risarcimento al privato per i danni connessi al mancato perfezionamento nei termini della proceduta espropriativa.

6. Va, parimenti, rigettata l’eccezione di prescrizione sollevata dalla Provincia di Cosenza, a fronte di un illecito permanente, qual è quello in questione, con le dovute conseguenze sul piano della prescrizione.

Infatti, secondo la sentenza n.2 del 2016 Ad, Pl. Cit., in linea generale, quale che sia la sua forma di manifestazione (vie di fatto, occupazione usurpativa, occupazione acquisitiva), la condotta illecita della P.A. incidente sul diritto di proprietà non può comportare l’acquisizione del fondo e configura un illecito permanente ex art. 2043 c.c. – con la conseguente decorrenza del termine di prescrizione quinquennale dalla proposizione della domanda basata sull’occupazione contra ius, ovvero, dalle singole annualità per quella basata sul mancato godimento del bene – che viene a cessare solo in conseguenza: a) della restituzione del fondo; b) di un accordo transattivo; c) della rinunzia abdicativa (e non traslativa, secondo una certa prospettazione delle SS.UU.) da parte del proprietario implicita nella richiesta di risarcimento del danno per equivalente monetario a fronte della irreversibile trasformazione del fondo; d) di una compiuta usucapione, ma solo nei ristretti limiti perspicuamente individuati dal Consiglio di Stato allo scopo di evitare che sotto mentite spoglie (alleviare gli oneri finanziari altrimenti gravanti sull’Amministrazione responsabile), si reintroduca una forma surrettizia di espropriazione indiretta in violazione dell’art. 1 del Protocollo addizionale della Cedu; e) di un provvedimento emanato ex art. 42-bis del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (T.U. espropriazione per p.u.).

Ne consegue che:

– appare palese la natura permanente dell’illecito della P.A. finché dura l’illegittima occupazione del bene, in assenza di un valido titolo che determini il trasferimento della proprietà in capo ad essa;

– il termine quinquennale di detta prescrizione non decorre finché v’è tal illecito ed esso inizia a farlo solo dalla proposizione della domanda per quanto riguarda la reintegrazione per equivalente o dalle singole annualità relativamente alla domanda risarcitoria sul mancato godimento del bene (cfr. Cons. St., IV, n. 4636 del 2016; IV, n.5364 del 2016).

7. Nel merito il ricorso è fondato nei termini che seguono.

A fronte di un’occupazione illegittima e della mancanza di un legittimo atto di acquisizione (come nel caso ove a seguito della dichiarazione di p.u. non ha fatto seguito il decreto di espropriazione nei termini), il proprietario, fermo restando il diritto alla restituzione del bene occupato, può formulare una domanda di mero risarcimento del danno per equivalente a fronte dell’irreversibile trasformazione del fondo.

Ritiene, infatti, il Collegio, aderendo ai recenti e oramai consolidati approdi giurisprudenziali (confermati da ultimo con la sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, 30 giugno 2017 n.3234), che il privato, che abbia subito un’occupazione illegittima, fermo restando il diritto alla restituzione del bene, non costituendo la realizzazione dell’opera pubblica un impedimento alla possibilità di restituire l’area illegittimamente appresa (cfr. C. Cost. 4 ottobre 2010 n. 293; Cons. Stato, Sez. V, 2 novembre 2011 n. 5844), ben può chiedere il solo risarcimento del danno subito, rinunciando in tal modo alla proprietà del bene ed alla sua restituzione (in quanto non interessato a quest’ultima).

Va specificato che la rinuncia abdicativa su suolo irreversibilmente trasformato, sottesa alla presente richiesta risarcitoria, ha carattere meramente abdicativo (Cass. S.U. 19 gennaio 2015, n.735, Cons. St. Ad. Pl. n.2/2016) e non traslativo, per cui da essa non può conseguire, quale effetto automatico, l’acquisto della proprietà del fondo da parte dell’Amministrazione; in tale ipotesi, l’atto da trascriversi ai sensi degli artt.2643, primo comma, n.5 e 2645 cod. civ., anche al fine di conseguire gli effetti dell’acquisizione del diritto di proprietà in capo all’amministrazione, a far data dal negozio unilaterale di rinuncia, è il provvedimento con il quale l’amministrazione procede alla effettiva liquidazione del danno, rappresentando il mancato inveramento della condizione risolutiva implicitamente apposta dal proprietario al proprio atto abdicativo, che di esso rappresenta il presupposto (Cons. St., sez. IV, n. 4636 del 2016).

7.1. Deve, in particolare, riconoscersi alla parte ricorrente il risarcimento del danno per la mancata disponibilità del bene per tutto il periodo di occupazione sine titulo oltre che il danno per equivalente per la perdita del bene, cui parte ricorrente ha implicitamente rinunciato, da calcolarsi secondo i criteri che di seguito vengono indicati ex art. 34, co. 4, c.p.a. (come da recente giurisprudenza in tema: cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 7 novembre 2016 n.4636; T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 12 giugno 2017 n.6894; T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. I, 24 gennaio 2018, n.184):

a) in ordine alla determinazione del quantum del risarcimento, questo va commisurato al valore venale del bene al momento della rinuncia abdicativa del proprietario al proprio diritto reale (proposizione della domanda giudiziale) e, trattandosi di debito di valore, con rivalutazione ed interessi al tasso legale, da calcolarsi fino al momento della sentenza (cfr. Corte europea diritti dell’uomo, 22 dicembre 2009, Guiso – Gallisay c. Italia; successivamente Cass. civ., sez. I, 9 luglio 2014, n. 14604);

b) quanto alla determinazione del risarcimento del danno per mancato godimento del bene a cagione dell’occupazione illegittima (per il periodo antecedente al momento abdicativo del diritto di proprietà e quindi alla proposizione della domanda giudiziale), questo può essere calcolato – ai sensi dell’art. 34, co. 4, c.p.a., in assenza di opposizione delle parti e in difetto della prova rigorosa di diversi ulteriori profili di danno – facendo applicazione, in via equitativa, dei criteri risarcitori dettati dall’art. 42-bis espr. (cfr. da ultimo sul punto Cons. Stato, sez. IV, 23 settembre 2016 n. 3929; 28 gennaio 2016 n. 329; 2 novembre 2011 n. 5844) e dunque in una somma omnicomprensiva pari al 5% annuo del valore del terreno;

c) non spetta, invece, in difetto di prova specifica, alcuna liquidazione in misura forfettaria del danno non patrimoniale (peraltro non specificamente richiesto) sia in quanto ciò è previsto, dall’art. 42-bis, co. 1 e 5, t.u. espr. solo per il caso di correlativa acquisizione del bene con decreto della pubblica amministrazione (e non già in presenza di un negozio abdicativo del privato), sia in quanto – con riferimento non già alla perdita del diritto di proprietà ma solo con riferimento alla compressione delle facoltà di godimento – la misura del risarcimento disposta in via equitativa è da ritenersi omnicomprensiva di ogni ulteriore posta, ivi compresi gli accessori (interessi legali e rivalutazione monetaria).

7.2. Resta chiaramente ferma la giurisdizione del giudice ordinario per la domanda relativa all’indennità di occupazione legittima, invero non specificamente avanzata nel presente giudizio, ai sensi dell’art. 53, comma 2, del D.P.R. n. 327 del 2001, senza che l’eventuale connessione tra tale domanda e quella di risarcimento del danno possa giustificare l’attribuzione di entrambe le domande allo stesso giudice (conf. Cons. Stato, Sez. IV, 4 febbraio 2011 n.804).

7.3. Concludendo, gli enti intimati, ai sensi dell’art. 34, co. 1, lett. c) e co.4 del cod. proc. amm., dovranno procedere, entro 120 giorni dalla comunicazione o notificazione, se anteriore, della presente sentenza, a proporre a parte ricorrente una somma determinata secondo i criteri sopra evidenziati.

Gli enti, inoltre, in caso di accettazione della predetta proposta, dovranno provvedere alle conseguenti trascrizioni su accennate, come indicate nella sentenza del Consiglio di Stato n.4636/2016, ciascuno per quanto di competenza.

Resta chiaramente salva la possibilità di emanare entro lo stesso termine di cui sopra il provvedimento di acquisizione sanante ai sensi dell’art.42-bis del d.p.r. n. 327/2000.

8. Non merita, invece, accoglimento la domanda per i danni connessi a “successivi interventi di completamento effettuati … su una superficie ulteriore di mq 665 ricadente sulle limitrofe part.lle 26 e 71 del foglio 18, per il cui esproprio la provincia avviava separata procedura esecutiva”.

Infatti, con riferimento a tale procedura, i ricorrenti non indicano gli estremi della stessa, nè deducono specifiche illegittimità.

8.1. Non merita, del pari, accoglimento la domanda per riduzione di valore dei fondi limitrofi, in quanto assolutamente generica e non provata.

9. Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

a) accoglie la domanda risarcitoria nei limiti di cui in parte motiva e, per l’effetto, condanna le amministrazioni intimate, in solido, al risarcimento del danno secondo i criteri e i termini indicati in motivazione;

b) condanna, in solido, le amministrazioni intimate al pagamento delle spese di lite nei confronti di parte ricorrente, con distrazione in favore del difensore, che liquida in complessivi € 2.000,00 (da dividersi in parti uguali tra gli enti), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 7 marzo 2018 con l’intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

Emiliano Raganella, Primo Referendario

Giuseppina Alessandra Sidoti, Primo Referendario, Estensore

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