Per il diniego di nulla osta paesaggistico è richiesta una motivazione puntuale

Pubblicato il 11-09-2018
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A cura dell’avv. Nicoletta Tradardi

Il diniego di autorizzazione paesaggistica deve essere motivato in modo specifico, non essendo sufficiente il riferimento all’alterazione delle visuali panoramiche.

Il principio è stato espresso dal Tar Toscana, sez. II, con la recente sentenza n. 1168 del 06.09.2018.

Il provvedimento di diniego per il rilascio di un’autorizzazione paesaggistica deve adeguatamente motivare le specifiche ragioni per le quali si ritiene che un’opera edilizia non sia idonea ad inserirsi nell’ambiente. A tal fine, sono necessari sia un esame delle caratteristiche concrete dell’intervento, sia un’analitica individuazione degli elementi di contrasto con il vincolo da tutelare.

La sentenza del Tar Toscana rileva come qualsiasi intervento edilizio può creare un impatto visivo sul paesaggio circostante, cioè una sua “alterazione”; perciò, è richiesta un’analisi puntuale delle ragioni di incompatibilità. In assenza di una specifica motivazione, il diniego costituirebbe un rifiuto generalizzato ed aprioristico alla esecuzione di qualsiasi opera visibile da punti di osservazione pubblici.

La pronuncia, infine, precisa che a maggior ragione è richiesta un’adeguata motivazione quando il diniego abbia ad oggetto la realizzazione di impianti di energia da fonti rinnovabili, per le quali esiste un favor dell’ordinamento. Infatti, questi impianti possono concorrere, indirettamente, alla salvaguardia dei valori paesaggistici, per cui la valutazione per la tutela del vincolo paesaggistico deve farsi carico dei molteplici interessi pubblici coinvolti, verificando l’eventualità di misure atte a mitigare l’impatto.

Nel caso concreto, per chi scrive, è discutibile che non vi fossero le puntuali ragioni del diniego. Infatti, l’intervento oggetto di autorizzazione si riferiva alla installazione di un impianto fotovoltaico sulla copertura di un immobile, ubicato in area vincolata. Il rigetto si fondava sulla circostanza che entrambe le falde risultavano visibili dalla viabilità pubblica, alterando le visuali panoramiche verso il contesto circostante ed il paesaggio collinare.

N. 01168/2018 REG.PROV.COLL.

N. 01755/2016 REG.RIC.

MINISTERO

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1755 del 2016, proposto da
Alfredo Anichini, Daniela Brogi, rappresentati e difesi dagli avvocati Matteo Morandi e Luca Cherubino, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Elisa Vannucci Zauli in Firenze, viale dei Mille 50;

CONTRO

Comune di Lucca, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Carmela Di Filippo e Luca Campinoti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Riccardo Bianchini in Firenze, via Toscanelli 6;
Ministero dei Beni e delle Attivita’ Culturali e del Turismo, Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Lucca e Massa Carrara, non costituiti in giudizio;

PER L’ANNULLAMENTO

– del parere negativo della Commissione Comunale per il Paesaggio, ai sensi del decreto legislativo n. 42/2004, espresso nella seduta del 14 giugno 2016, così come contenuto nella comunicazione inviata dal Comune di Lucca, sezione dipartimentale 5 – opere e lavori pubblici, urbanistica, datata 20 giugno 2016 (prot. gen. n. 50518/2016);

– del preavviso di provvedimento negativo ex art. 10/bis l. 241/90 espresso dal Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo (Soprintendenza archeologica, delle belle arti e paesaggio per Province di Lucca e Massa-Carrara), emesso dal Soprintendente Luigi Ficacci, datato 22 luglio 2016, prot. n. 8099);

– del diniego dell’autorizzazione paesaggistica richiesta con domanda n. 385 del 13 maggio 2016 (relativa alla realizzazione di un impianto fotovoltaico aderente alla copertura di un edificio sito in via Ludovica n. 1561 – Sesto di Moriano) emesso dal Comune di Lucca, settore dipartimentale 5 – opere e lavori pubblici, urbanistica (Dirigente Ing. Antonella Giannini) in data 10 ottobre 2016;

– di ogni altro atto comunque connesso e/o presupposto e/o consequenziale.

  • Visti il ricorso e i relativi allegati;
  • Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Lucca;
  • Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 luglio 2018 il dott. Pierpaolo Grauso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO E DIRITTO

1. I signori Alfredo Anichini e Daniela Brogi impugnano il diniego, da parte del Comune di Lucca, dell’autorizzazione paesaggistica richiesta relativamente all’installazione di un impianto fotovoltaico sulla copertura dell’abitazione di loro proprietà, ubicata in area vincolata nella frazione di Sesto di Moriano.

Il gravame è supportato da tre motivi in diritto e, oltre al provvedimento finale adottato dal Comune il 10 ottobre 2016, coinvolge altresì il presupposto parere negativo della commissione comunale per il paesaggio e il preavviso di diniego trasmesso dalla Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Lucca e Massa Carrara.

Si è costituito in giudizio il solo Comune di Lucca, che resiste all’impugnazione.

La causa è stata discussa e trattenuta per la decisione nella pubblica udienza del 12 luglio 2018.

2. La motivazione dell’impugnato diniego di autorizzazione paesaggistica rinvia per relationem al presupposto parere della commissione comunale per il paesaggio, la quale si è espressa in senso contrario alla realizzabilità di un impianto fotovoltaico sulla copertura dell’abitazione di proprietà dei ricorrenti in quanto “entrambe le falde risultano visibili dalla viabilità pubblica alterando le visuali panoramiche che si aprono da e verso il contesto circostante ed il paesaggio collinare”. Il parere della commissione ha trovato esplicita conferma nel successivo preavviso di diniego formulato dalla competente Soprintendenza, parimenti richiamato dal provvedimento finale.

2.1. Con il primo motivo di ricorso, è dedotta la violazione dell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004. L’amministrazione procedente non avrebbe rispettato il termine massimo di durata del procedimento, come pure mancherebbe il parere vincolante della Soprintendenza richiesto dalla norma (la Soprintendenza si sarebbe limitata a comunicare il preavviso di diniego dell’autorizzazione).

Con il secondo motivo i ricorrenti affermano che, stante il diffuso favore normativo verso le energie rinnovabili, la motivazione del diniego avrebbe dovuto essere particolarmente stringente e tradursi in una rigorosa comparazione degli interessi contrapposti, non potendosi ritenere sufficiente il generico rilievo, ad opera dell’autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico, della minore fruibilità del paesaggio sotto il profilo della sua dimensione puramente estetica. Infatti, nella specie, le amministrazioni interessate avrebbero espresso la propria contrarietà all’intervento sulla scorta di rilievi astratti e indeterminati, senza tenere conto del beneficio ambientale collegato all’impiego delle energie rinnovabili e, in ogni caso, senza adeguatamente considerare le concrete caratteristiche dell’impianto (il suo minimo impatto visivo) e la preesistenza – nei pressi della loro abitazione – di infrastrutture di dubbia compatibilità paesaggistica. Del resto, avuto riguardo all’attuale obbligo legislativo di dotare gli edifici di nuova costruzione di pannelli fotovoltaici (art. 11 d.lgs. n. 28/2011), non sarebbe più possibile applicare le categorie estetiche tradizionali agli impianti in questione, i quali sarebbero oramai percepiti a livello collettivo come “elementi della modernità” finalizzati al risparmio energetico e al miglioramento dell’ecosistema, e non come fattori di disturbo visivo.

Il terzo motivo, infine, verte sulla pretesa violazione dell’art. 11 del d.lgs. n. 115/2008, in forza del quale dovrebbe considerarsi esclusa la necessità stessa dell’autorizzazione paesaggistica nel caso in esame.

2.1.1. Il primo e il terzo motivo sono infondati.

È pacifico che il mancato rispetto del termine massimo di durata del procedimento non costituisce vizio di legittimità del provvedimento amministrativo, salvo che la perentorietà del termine non sia sancita dalla legge (e non è questo il caso). Ai fini della presente azione impugnatoria, è pertanto irrilevante la circostanza che il provvedimento impugnato risulti adottato tardivamente.

Quanto alla pregressa sequenza procedimentale, essa è conforme alle previsioni contenute nell’art. 146 co. 8 del d.lgs. n. 42/2004: la Soprintendenza, richiesta dal Comune di Lucca del parere di sua competenza, lo ha pronunciato con nota del 22 luglio 2016, che reca l’esplicita espressione del parere negativo; e, contestualmente, ha comunicato agli interessati il preavviso di diniego dell’autorizzazione, il tutto in pedissequa osservanza dell’iter descritto dalla norma citata (“Il soprintendente, in caso di parere negativo, comunica agli interessati il preavviso di provvedimento negativo ai sensi dell’articolo 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241”). Il Comune ha quindi concluso il procedimento adeguandosi al parere della Soprintendenza.

Per altro verso, sono gli stessi ricorrenti ad ammettere che l’installazione dell’impianto fotovoltaico sul tetto della loro abitazione necessiti del preventivo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, versandosi nell’ipotesi disciplinata dall’art. 136 co. 1 lett. c) del d.lgs. n. 42/2004, che l’art. 11 del d.lgs. n. 115/2008 esclude dal regime semplificato della comunicazione preventiva al Comune (la disposizione asseritamente violata, al comma terzo, esclude infatti da proprio ambito operativo i casi di cui all’art. 3 co. 3 lett. a) del d.lgs. n. 192/2005, che, appunto, rinvia fra l’altro agli edifici contemplati dall’art. 136 co. 1 lett. c) d.lgs. n. 42/2004).

Dal canto suo, la tesi secondo cui il Comune di Lucca non potrebbe esigere dai ricorrenti il rispetto di un vincolo paesaggistico da esso stesso violato attiene, semmai, alla fondatezza sostanziale delle ragioni addotte a sostegno del diniego, il che non toglie, a norma di legge, la necessità dell’autorizzazione.

2.1.2. È fondato, invece, il secondo motivo.

Si è detto che i pareri negativi, cui la motivazione del provvedimento impugnato rinvia, prendono le mosse dall’alterazione delle visuali panoramiche generata dalla realizzazione dell’intervento sulla copertura dell’immobile di proprietà dei ricorrenti, visibile dalla viabilità pubblica.

Ora, è intuitivo che qualsiasi nuova opera è suscettibile di generare un impatto visivo sul paesaggio circostante, ovvero una sua “alterazione”, mutuando l’espressione utilizzata dagli atti impugnati. Il giudizio di incompatibilità paesaggistica che, come nella specie, si fondi sul solo rilievo del cambiamento indotto dalla presenza della nuova opera finisce, dunque, per implicare di fatto il rifiuto – aprioristico, e come tale inammissibile – di qualsiasi intervento in qualche misura percepibile da punti di osservazione pubblici; ed è per questo che la motivazione del diniego dell’autorizzazione paesaggistica deve contenere una sufficiente esternazione delle specifiche ragioni per le quali si ritiene che un’opera non sia idonea a inserirsi nell’ambiente, attraverso l’esame delle sue caratteristiche concrete e l’analitica individuazione degli elementi di contrasto con il vincolo da tutelare (per tutte, da ultimo cfr. Cons. Stato, sez. VI, 29 maggio 2018, n. 3207; id., 6 marzo 2018, n. 1424).

A maggior ragione puntuali e analitiche debbono essere le ragioni del diniego, qualora l’autorizzazione richiesta riguardi la realizzazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, nei cui confronti l’ordinamento esprime un chiaro favor (l’art. 12 del d.lgs. n. 387/2003 qualifica di pubblica utilità le opere per la realizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili; l’art. 11 del d.lgs. n. 28/2011 stabilisce l’obbligo di integrare le fonti rinnovabili negli edifici di nuova costruzione e negli edifici esistenti sottoposti a ristrutturazioni rilevanti, come già l’art. 4 co. 1-bis del d.P.R. n. 380/2001). Al riguardo, appaiono convincenti e condivisibili le conclusioni raggiunte dalla giurisprudenza invocata dai ricorrenti, la quale ha evidenziato come la produzione di energia da fonte solare è attività che può concorrere, indirettamente, alla salvaguardia dei valori paesaggistici; di modo che la valutazione richiesta ai fini della tutela del vincolo paesaggistico non può ridursi all’esame della ordinaria contrapposizione interesse pubblico/interesse privato e deve farsi carico della complessità degli interessi pubblici coinvolti (così Cons. Stato, sez. VI, 23 marzo 2016, n. 1201).

Degli specifici elementi di contrasto fra l’intervento da assentire e il vincolo non vi è traccia negli atti impugnati, che, inoltre, in nessun modo si curano di verificare se non sia possibile conciliare la tutela del bene paesaggistico con la realizzazione di un impianto cui la legge riconosce carattere di pubblica utilità, a partire dalla doverosa indicazione di modifiche progettuali volte a mitigarne l’impatto.

3. Il rilevato difetto motivazionale comporta l’annullamento degli atti impugnati e il riavvio del procedimento per il rilascio dell’autorizzazione richiesta, al quale le amministrazioni intimate attenderanno conformandosi alla presente decisione.

3.1. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo a carico delle amministrazioni procedenti, il Comune di Lucca e la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Lucca e Massa Carrara.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso nei sensi di cui in parte motiva e per l’effetto annulla gli atti impugnati.

Condanna il Comune di Lucca e la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Lucca e Massa Carrara, in solido, alla rifusione delle spese processuali, che liquida in complessivi euro 3.000,00, oltre agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 12 luglio 2018 con l’intervento dei magistrati:

Rosaria Trizzino, Presidente

Gianluca Bellucci, Consigliere

Pierpaolo Grauso, Consigliere, Estensore

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