Discariche abusive per l’esercizio del diritto di rivalsa, lo Stato deve accertare i soggetti effettivamente responsabili per ogni singolo sito

Pubblicato il 6-02-2018
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A cura dell’avv. Laura Greco

In seguito alla condanna dello Stato Italiano da parte della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, per violazione della normativa in materia di discariche abusive, il Ministero dell’Economia e delle Finanze può esercitare l’azione di rivalsa nei confronti delle singole Regioni e degli enti locali interessati, solo dopo aver effettuato una specifica istruttoria al fine di individuare i soggetti effettivamente responsabili.

Il principio è stato affermato dal Tar Lazio, sez. II, con alcune sentenze rese nel corso del 2017 (nn. 8454, 3400, 3401, 3402, 3406, 3408, 3409).
La vicenda ha origine dall’azione di rivalsa promossa dal Mef, nei confronti di alcuni Enti Locali, per il pagamento, eseguito dal Mef, delle sanzioni inflitte dall’Unione Europea alla Repubblica Italiana, con la pronuncia della Corte di Giustizia CE del 02.12.2014, resa nella causa C-196/13, per inadempimenti e mancata esecuzione delle direttive e degli obblighi comunitari in materia ambientale.

Con sentenza della Corte di Giustizia della Comunità Europea n. 135 del 26.04.2007 lo Stato Italiano è stato ritenuto inadempiente rispetto agli obblighi, di matrice comunitaria e gravanti sui singoli Stati membri, di adottare tutte le misure necessarie per un corretto recupero o smaltimento dei rifiuti, senza pericolo per la salute umana e senza usare modalità pregiudizievoli per l’ambiente.

La Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha riscontrato il mancato adeguamento dello Stato Italiano a questa sentenza e ne è conseguita la condanna dello Stato Italiano, con la successiva pronuncia n. 196 del 02.12.2014 (C196/13).

Con decisione SG – Greffe (2015) D/7992 del 13 luglio 2015, la Commissione Europea ha ritenuto, in relazione all’esecuzione della sentenza, soddisfacenti esclusivamente le certificazioni sulla messa a norma relative a 15 rispetto alle 200 discariche elencate dallo Stato Italiano nella documentazione afferente l’adempimento della pronuncia; la Commissione ha notificato l’ammontare della prima penalità semestrale per le discariche abusive ritenute non conformi alla Sentenza Ce sulla196/13, ed ha individuato i siti ai quali applicare detta penalità. A questo punto, il Mef ha assunto singoli atti di rivalsa indirizzati, collettivamente, alle singole Regioni competenti per territorio ed ai comuni in esse ricompresi ed interessati dalla procedura di infrazione.

Gli atti di rivalsa hanno per oggetto l’ammontare delle sanzioni pecuniarie relative alle semestralità già pagate dal Mef ed ha richiesto di indicare le modalità di reintegro, ai fini del raggiungimento dell’intesa sulle procedure di recupero delle somme anticipate dallo Stato, (art. 43 co. 7 l. 234/2012) entro 90 gg. dalla ricezione dell’atto, trascorsi vanamente i quali si sarebbe proceduto al recupero degli importi ai sensi di legge.

In seguito alle rimostranze provenienti da molte delle amministrazioni coinvolte in ordine alla correttezza delle procedure seguite ed al merito dell’imputazione di responsabilità, il Mef, in vista della Conferenza Unificata del 26.03.2016, ha ritenuto di poter condividere la richiesta di sospensione della decorrenza del termine di 90 gg., nelle more della definizione delle questioni aperte.

Nella Conferenza Unificata Stato – Regioni –Enti Locali del 26.06.2016 si è preso atto della volontà del Governo, in accoglimento della richiesta delle Autonomie regionali e locali, di sospendere la decorrenza del termine per concordare le modalità di restituzione.

Instaurati i giudizi avverso i provvedimenti di rivalsa del Mef, il Giudice amministrativo ha innanzitutto ritenuto che, essendo in contestazione le modalità seguite per l’individuazione dei responsabili dell’infrazione e per le gradazione della misura delle relative responsabilità, la sospensione del termine per procedere al recupero, in assenza di atti di autotutela per l’individuazione delle specifiche responsabilità, non faceva venir meno l’immediata lesività degli atti impugnati.

Nel merito, le sentenze hanno accolto le censure relative all’omesso svolgimento di un’istruttoria per identificare le singole responsabilità.
L’art. 43, co. 4, legge n. 234 del 2012 dispone che lo Stato ha diritto di rivalersi, sui soggetti responsabili delle violazioni degli obblighi degli Stati nazionali derivanti dalla normativa dell’Unione europea, degli oneri finanziari derivanti dalle sentenze di condanna rese dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea ai sensi dell’art. 260, paragrafi 2 e 3, del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea. La norma di legge, richiede espressamente che lo Stato individui i responsabili della violazione al fine di procedere legittimamente all’azione di rivalsa.

In questo caso, lo Stato italiano è stato sanzionato per la situazione di non conformità alla normativa europea delle discariche “abusive” situate nel territorio nazionale.

Per l’individuazione delle relative responsabilità assumono rilievo gli artt.250 e 252 del T.U. in materia ambientale (D.lgs. n. 152 del 2006).
Ai sensi di queste norme, se i responsabili della contaminazione non provvedono direttamente agli adempimenti disposti ovvero non sono individuabili e non provvedono né il proprietario del sito né altri soggetti interessati, si attivano d’ufficio il comune territorialmente competente e, ove questo non provveda, la regione, assumendo le misure necessarie di prevenzione nelle zone interessate dalla contaminazione, effettuando un’indagine preliminare sui parametri oggetto dell’inquinamento ed eseguendo le attività successive (artt. 250 e 242 d.lgs. n. 152/2006).

Se le procedure di bonifica hanno per oggetto siti di interesse nazionale, la relativa competenza è attribuita alla competenza del Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare (art. 252 co. 4 d.lgs. n. 152/2006).
Questo corpus normativo richiede lo svolgimento di una fase propedeutica a quella dell’esercizio dell’azione di rivalsa, consistente nell’individuazione delle relative responsabilità, che postulano il mancato esercizio del potere di provvedere, e che possono astrattamente sussistere sia in capo allo Stato sia in capo alle Regioni sia in capo agli Enti locali. Nei casi di specie, invece, il Mef ha automaticamente escluso la responsabilità statale ed ha individuato i Comuni e le Regioni come responsabili in solido della violazione, in assenza di istruttoria volta all’accertamento delle responsabilità attribuite, per ogni sito singolo sito in contestazione.

Sulla base di questi presupposti, il Giudice amministrativo ha ritenuto illegittima l’operato del Mef.
Per completezza, si segnala che alcune delle sentenze in commento sono state gravate in Consiglio di Stato, al quale spetterà, quindi, dirimere in via definitiva la questione.

N. 03400/2017 REG.PROV.COLL.

N. 12800/2016 REG.RIC.

MINISTERO

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12800 del 2016, proposto da:
Regione Friuli Venezia Giulia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Ettore Volpe, con domicilio eletto presso l’Ufficio Distaccato della Regione Friuli Venezia Giulia in Roma, piazza Colonna, 355;

CONTRO

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell’Economia e delle Finanze e Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona dei legali rappresentanti p.t., non costituiti in giudizio;
Comune di Muggia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Walter Coren e Antonella Gerin, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Andrea Reggio D’Aci in Roma, viale delle Medaglie D’Oro, 122;
Comune di Trivignano Udinese, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Gianni Zgagliardich e Andrea Reggio D’Aci, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Andrea Reggio D’Aci in Roma, via F. Confalonieri, 5;
Comune di Majano, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Gianni Zgagliardich e Andrea Reggio D’Aci, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Andrea Reggio D’Aci in Roma, via Confalonieri, 5;

PER L’ANNULLAMENTO

della nota del Ministero dell’Economia e delle Finanze n. 31518 del 1° aprile 2016 con la quale è stata esperita una azione di rivalsa nei confronti della Regione Friuli Venezia Giulia e dei Comuni di Muggia, Trivignano Udinese e Majano, in esecuzione della sentenza della Corte di Giustizia UE del 2.12.2014 che ha condannato la Repubblica Italiana al pagamento di sanzioni pecuniarie per violazione di direttive in materia di discariche abusive e di ogni atto connesso, presupposto o consequenziale.

  • Visti il ricorso e i relativi allegati;
  • Visti gli atti di costituzione in giudizio dei Comuni di Muggia, Trivignano Udinese e Majano;
  • Viste le memorie difensive;
  • Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 febbraio 2017 il dott. Roberto Caponigro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

La Regione Friuli Venezia Giulia si è costituita innanzi a questo Tribunale ai sensi e per gli effetti dell’art. 10 d.P.R. n. 1199 del 1971 per la prosecuzione del giudizio conseguente alla trasposizione del ricorso straordinario ai sensi dell’art. 48 c.p.a.

Il Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, Ispettorato Generale per i Rapporti Finanziari con l’Unione Europea, del Ministero dell’Economia e delle Finanze, con l’impugnato atto del 1° aprile 2016, ha notificato la sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, emessa in data 2 dicembre 2014, in esito alla causa C – 193/13, con la quale la Repubblica Italiana è stata condannata al pagamento di una somma forfettaria iniziale di 40 milioni di euro ed a penalità finanziarie semestrali fino al completo superamento della situazione di non conformità alla normativa europea delle discariche “abusive” situate nel territorio italiano.

Ha soggiunto che, per dare esecuzione a tale sentenza, il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha provveduto, nel corso dell’anno 2015, a pagare l’importo della sanzione iniziale di 40 milioni di euro, oltre ad 85.589,04 a titolo di interessi di mora, e della prima penalità semestrale pari a 39,8 milioni di euro, a titolo di anticipazione ai sensi dell’art. 43, comma 9 bis, della legge n. 234 del 2012, salvo rivalsa a carico delle amministrazioni responsabili delle violazioni censurate dalla Corte di Giustizia Europea.

Ai fini della procedura di rivalsa, l’amministrazione ha effettuato l’imputazione delle penalità già pagate tra le discariche interessate sulla base degli elementi desumibili dalla sentenza della Corte di Giustizia che attribuisce una penalità di 400.000 euro per le discariche contenenti rifiuti pericolosi e 200.000 euro per quelle con rifiuti non pericolosi.

In esito a tali analisi, alle discariche situate nel territorio della Regione Friuli Venezia Giulia sanzionate dalla Corte di Giustizia UE risulta imputato l’importo complessivo di euro 764.670,50, rispetto alle penalità complessivamente anticipate dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, importo che dovrà essere reintegrato ai sensi del citato art. 43, comma 9 bis, della legge n. 234 del 2012.

Pertanto, ai fini del raggiungimento dell’intesa sulle procedure di recupero degli importi anticipati dallo Stato, come previsto dall’art. 43, comma 7, della legge n. 234 del 2012, l’amministrazione statale ha invitato la Regione Liguria, quale responsabile in solido con i Comuni di Muggia, Trivignano Udinese e Majano, ai sensi dell’art. 250 del d.lgs. n. 152 del 2006, a voler concordare con gli enti locali le modalità attraverso le quali provvedere al suddetto reintegro che, in base alla normativa vigente, può avvenire anche mediante compensazione, fino a concorrenza dei relativi importi, con altri trasferimenti dovuti dallo Stato.

Il Ministero ha concluso che, decorso il termine di 90 giorni senza alcuna indicazione in merito alle modalità di reintegro, si procederà al recupero delle risorse in questione a carico dei singoli Enti interessati ai sensi della normativa vigente.

L’amministrazione regionale ricorrente ha articolato le seguenti censure:

– la procedura di recupero attivata dal Ministero che assegna alla Regione un termine di 90 giorni sarebbe violativa delle disposizioni previste dell’art. 43, comma 7, legge n. 234 del 2012;

– il Ministero dell’Ambiente ed il Ministero dell’Economia e delle Finanze non avrebbero condotto alcuna istruttoria, sito per sito, sulle eventuali responsabilità dei singoli enti territoriali in punto di violazioni del diritto dell’Unione alla luce della normativa nazionale e regionale del settore, mentre l’Autorità statale si sarebbe limitata ad individuare come astrattamente responsabili Regione e Comuni sulla base dell’art. 250 d.lgs. n. 152 del 2006;

– una corretta analisi avrebbe evidenziato, con riferimento a due discariche del Friuli Venezia Giulia, che le medesime sono state sanzionate in quanto mancanti del provvedimento formale di chiusura ai sensi dell’art. 14 della direttiva 1999/31 e non in quanto discariche abusive costituenti siti da bonificare:

– sulla base della normativa regionale, la competenza ad adottare i provvedimenti sarebbe propria della Provincia, e non di Regione/Comuni;

– il MEF non riconoscerebbe alcuna parte di responsabilità allo Stato nonostante quanto sottolineato dalla Corte di Giustizia circa una carenza di sistema nella gestione della materia rifiuti, di competenza legislativa esclusiva dello Stato;

– la circostanza che la sentenza europea preveda una sanzione forfettaria non potrebbe tradursi, internamente, in una mera divisione matematica per numero di discariche;

– alle Regioni/Comuni sarebbe imputato anche il ritardo dello Stato nel pagamento della penalità.

I Comuni di Muggia, Trivignano Udinese e Majano si sono costituiti in giudizio concludendo per l’accoglimento del ricorso.

All’udienza pubblica dell’8 febbraio 2017, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. La costituzione in giudizio dei Comuni di Muggia, Trivignano Udinese e Majano devono essere dichiarate inammissibili perché, in quanto soggetti direttamente lesi dal provvedimento gravato, detti Comuni, al pari della Regione ricorrente, sarebbero stati legittimati a proporre il ricorso giurisdizionale in via autonoma.

Nel merito, infatti, hanno spiegato un intervento adesivo a quello della Regione, contestando la sussistenza dei presupposti per l’esercizio dell’azione di rivalsa da parte dello Stato, sicché gli stessi si rivela inammissibili in quanto proposti da soggetti legittimati alla proposizione di un ricorso autonomo, mentre, ai sensi dell’art. 28, comma 2, c.p.a., l’intervento ad adiuvandum può essere proposto solo dal titolare di una posizione collegata o dipendente da quella del ricorrente in via principale e, quindi, da un soggetto titolare di un interesse di fatto e non giuridicamente qualificato.

2. Nel merito, il ricorso è fondato e va di conseguenza accolto.

La censura – con cui la ricorrente ha dedotto che l’Autorità statale non avrebbe condotto alcuna istruttoria, sito per sito, sulle eventuali responsabilità dei singoli enti territoriali in punto di violazioni del diritto dell’Unione alla luce della normativa nazionale e regionale del settore, mentre si sarebbe limitata ad individuare come astrattamente responsabili Regione e Comuni sulla base dell’art. 250 d.lgs. n. 152 del 2006 – è persuasiva.

L’art. 43, comma 4, legge n, 234 del 2012 dispone che lo Stato ha diritto di rivalersi, sui soggetti responsabili delle violazioni degli obblighi degli Stati nazionali derivanti dalla normativa dell’Unione europea, degli oneri finanziari derivanti dalle sentenze di condanna rese dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea ai sensi dell’art. 260, paragrafi 2 e 3, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

La norma di legge, pertanto, richiede espressamente che lo Stato individui i responsabili della violazione al fine di procedere legittimamente all’azione di rivalsa.

Lo Stato italiano, nel caso di specie, è stato sanzionato per la situazione di non conformità alla normativa europea delle discariche “abusive” situate nel territorio nazionale.

Per l’individuazione delle relative responsabilità assumono rilievo gli artt. 250 e 252 del T.U. in materia ambientale (D.lgs. n. 152 del 2006).

L’art. 250 sancisce che, qualora i soggetti responsabili della contaminazione non provvedano direttamente agli adempimenti disposti ovvero non siano individuabili e non provvedano né il proprietario del sito né altri soggetti interessati, le procedure e gli interventi di cui all’art. 242 (misure necessarie di prevenzione nelle zone interessate dalla contaminazione, indagine preliminare sui parametri oggetto dell’inquinamento ed attività successive) sono realizzati d’ufficio dal comune territorialmente competente e, ove questo non provveda, dalla regione, secondo l’ordine di priorità fissato dal piano regionale per la bonifica delle aree inquinate, avvalendosi anche di altri soggetti pubblici o privati, individuati ad esito di apposite procedure ad evidenza pubblica.

L’art. 252, comma 4, invece, stabilisce che la procedura di bonifica di cui all’art. 242 dei siti di interesse nazionale è attribuita alla competenza del Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare.

Pertanto, emerge con chiara evidenza che il corpus normativo in materia richiede lo svolgimento di una fase propedeutica a quella dell’esercizio dell’azione di rivalsa, vale a dire l’individuazione delle relative responsabilità, che postulano il mancato esercizio del potere di provvedere, e che possono astrattamente sussistere sia in capo allo Stato sia in capo alle Regioni sia in capo agli enti locali.

Tuttavia, nel caso di specie, l’Autorità procedente ha automaticamente escluso la responsabilità statale ed ha individuato i Comuni e la Regione come responsabili in solido della violazione, in assenza di qualsivoglia istruttoria volta all’accertamento delle responsabilità attribuite.

La fondatezza di tale doglianza determina la fondatezza del ricorso e, in ragione della maggiore pregnanza del vizio di legittimità dedotto e dello sviluppo logico e diacronico del procedimento, l’assorbimento delle ulteriori censure.

Infatti, come posto in rilievo dall’Adunanza Plenaria 27 aprile 2015, n. 5, il giudice deve procedere, nell’ordine logico, preliminarmente all’esame di quelle domande o di quei motivi che evidenziano in astratto una più radicale illegittimità del provvedimento impugnato, per passare poi, soltanto in caso di rigetto di tali censure, all’esame degli altri motivi che, pur idonei a determinare l’annullamento dell’atto gravato, evidenzino profili meno radicali d’illegittimità.

All’accoglimento del ricorso segue, per l’effetto, l’annullamento dell’atto impugnato.

3. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e, liquidate complessivamente in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge, sono poste a favore della ricorrente ed a carico, in parti uguali, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell’Economia e delle Finanze e del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare; le spese del giudizio, invece, sono compensate nei confronti dei Comuni di Muggia, Trivignano Udinese e Majano.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando, così provvede sul ricorso in epigrafe:

dichiara inammissibile le costituzioni in giudizio dei Comuni di Muggia, Trivignano Udinese e Majano, da qualificare interventi ad adiuvandum;

accoglie il ricorso e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato.

Condanna, in parti uguali, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Economia e delle Finanze ed il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare al pagamento delle spese del giudizio, liquidate complessivamente in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge, in favore della Regione ricorrente; compensa le spese del giudizio nei confronti dei Comuni di Muggia, Trivignano Udinese e Majano.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 febbraio 2017 con l’intervento dei magistrati:

  • Antonino Savo Amodio, Presidente
  • Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore
  • Roberto Proietti, Consigliere
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