Terre da scavo e rifiuti: arriva il nuovo Decreto

Pubblicato il 3-06-2017
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Redatto dagli avv.ti Laura Greco e Xavier Santiapichi.

Lo scorso 19 Maggio il Consiglio dei Ministri, dopo un lungo e travagliato iter decisionale, ha licenziato il testo definitivo del Decreto, costituito da 31 articoli e 10 allegati, che si occupa di riformare la disciplina sulla gestione delle terre e rocce da scavo e che, a giorni, sarà oggetto di pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, sostituendo il vecchio Decreto Ministeriale n. 161 del 2012.

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Lo scopo principale del Regolamento è procedere ad un riordino e ad una semplificazione di quanto già previsto nel Decreto Ministeriale n. 161 del 2012, in ossequio a quanto disposto dall’art. 8 del D.L. 133 del 2014 (cosiddetto Decreto Sblocca Italia), convertito in Legge dalla L. n. 164/2014. Si precisa che la complessità e la delicatezza della materia trattata hanno imposto un’ulteriore revisione di alcuni articoli del decreto che, ad onor del vero, era stato già approvato “in via definitiva” dal Consiglio dei Ministri il 14 Luglio del 2016.

Nel delineato contesto normativo, si vogliono quindi rilevare le innovazioni apportate dal nuovo decreto, nonché confrontare quest’ultimo con il dm. 161/2012, al fine di coglierne le differenze.

I principi e criteri direttivi fissati dall’art. 8 della Legge Delega sono stati i seguenti:

a) coordinamento formale e sostanziale delle disposizioni vigenti, apportando le modifiche necessarie per garantire la coerenza giuridica, logica e sistematica della normativa e per adeguare, aggiornare e semplificare il linguaggio normativo;

a-bis) integrazione dell’articolo 183, comma 1, lettera bb), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, prevedendo specifici criteri e limiti qualitativi e quantitativi per il deposito temporaneo delle terre e rocce da scavo;

b) indicazione esplicita delle norme abrogate, fatta salva l’applicazione dell’articolo 15 delle disposizioni sulla legge in generale premesse al codice civile;

c) proporzionalità della disciplina all’entità degli interventi da realizzare;

d) divieto di introdurre livelli di regolazione superiori a quelli previsti dall’ordinamento europeo ed, in particolare, dalla direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008;

d-bis) razionalizzazione e semplificazione del riutilizzo nello stesso sito di terre e rocce da scavo provenienti da cantieri di piccole dimensioni, come definiti dall’articolo 266, comma 7, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni, finalizzati alla costruzione o alla manutenzione di reti e infrastrutture, con esclusione di quelle provenienti da siti contaminati ai sensi del titolo V della parte quarta del medesimo decreto legislativo n. 152 del 2006, e successive modificazioni;

d-ter) garanzia di livelli di tutela ambientale e sanitaria almeno pari a quelli attualmente vigenti e comunque coerenti con la normativa europea.”

Al fine di poter valutare in che termini è stata data attuazione alla delega regolamentare, è opportuno analizzare il nuovo provvedimento, cercando di coglierne i tratti salienti:

  • il nuovo testo distingue terre e rocce da scavo a seconda della loro provenienza; la diversa classificazione e, conseguentemente, la disciplina applicabile sarà diversa a seconda che le terre e le rocce da scavo siano prodotte in cantieri di grandi o di piccole dimensioni;
  • viene semplificata la procedura di qualificazione come sottoprodotti di terre e rocce da scavo prodotte nei cantieri di grande dimensione: spirato il termine di 90 giorni da quando il Proponente ha presentato il piano di utilizzo all’Autorità competente, il medesimo potrà avviare la gestione del materiale secondo il piano di utilizzo; rispetto al vecchio Decreto non è più necessaria la previa approvazione del piano di utilizzo da parte dell’Autorità poiché scatta il meccanismo del silenzio-assenso;
  • il silenzio-assenso vale anche per le modifiche al PUT; viene eliminata la previa approvazione da parte dell’Autorità competente del piano modificato, al fine di proseguire con i lavori: il piano modificato in corso d’opera, una volta presentato all’Autorità, sarà da ritenersi legittimo nel momento in cui quest’ultima non dovesse richiedere integrazioni documentali decorsi 60 giorni dalla presentazione;
  • la disciplina deI deposito intermedio, la cui durata non può superare quella del piano di utilizzo, viene riformata nel senso che il deposito deve appartenere alla medesima classe di destinazione d’uso urbanistica del sito di destinazione, pena la contaminazione cui conseguirebbe la riqualificazione delle terre e rocce da scavo come rifiuti;
  • viene eliminato l’obbligo di preventiva comunicazione dei trasporti di terre e rocce da scavo qualificate come sottoprodotti, che provengono da cantieri di grandi dimensioni;
  • il piano di utilizzo potrà essere prorogato di 2 anni qualora abbia ad oggetto terre e rocce da scavo qualificate come sottoprodotti che provengono da cantieri di grandi dimensioni, mediante una semplice comunicazione all’ARPA di riferimento;
  • per quanto riguarda terre e rocce da scavo qualificate sottoprodotti, che provengono da cantieri di grandi dimensioni, l’ARPA ha l’onere di svolgere la propria attività di verifica dei requisiti dichiarati nei piani di utilizzo entro il termine di 60 giorni dalla presentazione;
  • nei cantieri di piccole dimensioni o in quelli grandi ma non sottoposti a VIA o AIA, sarà possibile modificare o prorogare il piano di utilizzo con una semplice comunicazione all’Autorità preposta;
  • viene predisposta una nuova disciplina ad hoc concernente le terre e rocce da scavo qualificate come rifiuti;
  • viene ampliata l’operatività della procedura ex art. 34 del D.L. 133/2014 ai fini dell’utilizzo delle terre e rocce da scavo nei siti oggetto di bonifica;
  • viene previsto l’utilizzo in sito delle terre e rocce da scavo, non ritenute rifiuti, prodotte nell’ambito di opere sottoposte a VIA;
  • è stato eliminato l’obbligo di prestazione di garanzia finanziaria previsto dall’art. 4, comma 3 del D.M. 161/2012.

Da quanto esposto, è evidente che obiettivo del nuovo Regolamento è semplificare a livello procedurale e di tempistica la disciplina in vigore.

In merito invece alle modifiche apportate rispetto alla versione del Regolamento del Luglio 2016, queste hanno riguardato, sostanzialmente, l’art. 27 dello stesso.

Si sottolinea che lo schema di Regolamento è stato restituito alla Presidenza del Consiglio dei Ministri con nota prot. 011555GP del 19 Dicembre 2016 dal Direttore per gli Affari Giuridici e le Relazioni Costituzionali del Segretariato Generale della Presidenza della Repubblica.

La parte del Regolamento revisionato è stata predisposta facendo proprie le osservazioni mosse dalle Commissioni Parlamentari. Sia la Commissione VIII della Camera dei deputati che la Commissione XIII del Senato della Repubblica, mediante appositi pareri, avevano espresso l’esigenza che fosse prevista ex lege l’ultrattività della normativa previgente, anche nell’ipotesi di modifiche varie ed eventuali da apportare in futuro ai piani di utilizzo, posta in ogni caso la possibilità per il Proponente di chiedere l’applicazione della nuova disciplina.

Alla luce di queste considerazioni, è stato eliminato il comma 5 dell’art. 27 in quanto indicava un tertium genus che non rispecchiava le proposte avanzate dalle Commissioni e procurava confusione. Nello specifico, le Commissioni Parlamentari avevano in primis prospettato la necessità che l’ultrattività riguardasse anche le normative antecedenti il D.M. 161 del 2012 e, in secundis, che i regimi giuridici applicabili nel caso de quo fossero soltanto due: quelli ante il Regolamento attuale, dei quali si prevedeva l’ultrattività, e quest’ultimo, quindi la nuova disciplina.

Inoltre, si è provveduto anche a modificare il comma 1 dell’art. 27 del Regolamento al fine di eliminare in radice ogni dubbio sull’ultrattività risalente, anche anteriormente al D.M. 161/2012.

Nella medesima norma, si è aggiunto un secondo periodo al comma 1 al fine di eliminare ogni perplessità che potesse sorgere sulla corretta qualificazione come sottoprodotti di terre e rocce da scavo cui si applicasse una vecchia normativa; in tal modo si è precisato che, nell’ipotesi di un piano di un progetto o un piano di utilizzo approvato ex D.M. n. 161 del 2012, o anche precedentemente, se i materiali ricondotti nell’alveo delle terre e rocce da scavo secondo il nuovo Regolamento vengono gestiti in conformità ai predetti progetti o piani di utilizzo, tali materiali continuano a conservare la qualifica di sottoprodotti ottenuta secondo le vecchie discipline.

Altresì, a seguito della nota prot. 18790 del 12 maggio 2017 del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, si è provveduto a modificare l’allegato n.2; in realtà la modifica è consistita in un’aggiunta accanto all’espressione “studio di fattibilità” anche dell’espressione “progetto di fattibilità tecnica ed economica”.

Ma la modifica di maggiore impatto economico è nel testo degli allegati, a proposito della definizione del concetto di “Normale pratica industriale”; questa attività era spiegata dall’allegato III del DM 161 ed includeva le attività svolte in gran parte delle grandi infrastrutture lineari in costruzione: “costituiscono un trattamento di normale pratica industriale quelle operazioni, anche condotte non singolarmente, alle quali può essere sottoposto il materiale da scavo, finalizzate al miglioramento delle sue caratteristiche merceologiche per renderne l’utilizzo maggiormente produttivo e tecnicamente efficace (….omissis….) si richiamano le operazioni più comunemente effettuate, che rientrano tra le operazioni di normale pratica industriale:

  • la selezione granulometrica del materiale da scavo;
  • la riduzione volumetrica mediante macinazione;
  • la stabilizzazione a calce, a cemento o altra forma idoneamente sperimentata per conferire ai materiali da scavo le caratteristiche geotecniche necessarie per il loro utilizzo, anche in termini di umidità, concordando preventivamente le modalità di utilizzo con l’ARPA o APPA competente in fase di redazione del Piano di Utilizzo..”.

Proprio la stabilizzazione a calce è un metodo assai discusso e che, secondo alcuni, provocherebbe impatti negativi sull’ambiente. Anche l’UE si è schierata in questo senso. La condizione posta dalla Commissione europea per chiudere il caso EU Pilot 554/13/ENVI è stata, infatti, la soppressione della stabilizzazione a calce nella elencazione positiva delle normali pratiche industriali, come prevista dal già citato allegato 3 dal decreto ministeriale n. 161 del 2012.

Nel nuovo allegato III il trattamento a calce non è più considerato normale pratica industriale, con tutte le relative conseguenze.

Ancora merita attenzione il “doppio binario” introdotto dall’articolo 24: nel caso in cui la produzione di terre e rocce da scavo avvenga nell’ambito della realizzazione di opere sottoposte a VIA e senza alcun intervento di macinazione, stabilizzazione, etc., la disposizione prevede di evitare la presentazione di un PUT, che può essere sostituito da un ,“Piano preliminare di utilizzo in sito delle terre e rocce da scavo escluse dalla disciplina dei rifiuti”.

Ma per attivare questa semplificazione è necessario verificare la sussistenza delle condizioni e dei requisiti di cui all’articolo 185, comma 1, lettera c), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.

Va evidenziato che nella previgente normativa questo “doppio binario”, in ipotesi di opere sottoposte a VIA, sembrava escluso; se si voleva ricorrere al riutilizzo in situ – ma senza alcuna lavorazione (“normale pratica industriale”) – era comunque necessario presentare il Piano ex 161.

Infine un cenno alla disciplina transitoria prevista dal nuovo Regolamento. L’art. 27, comma 1, dispone che i piani e i progetti di utilizzo già approvati alla data di entrata in vigore del Decreto, resteranno soggetti alla vecchia disciplina, così come le eventuali modifiche agli stessi che dovessero ritenersi opportune in corso d’opera; parimenti, il comma 2 del medesimo articolo prevede che i progetti sottoposti ad una procedura in base alla disciplina previgente al momento dell’entrata in vigore della nuova legge, saranno regolati dalla prima. Si attribuisce comunque la possibilità al Proponente di presentare il piano di utilizzo ex art. 9 del nuovo Regolamento o la dichiarazione di cui all’art. 21 dello stesso, entro 180 giorni dall’ entrata in vigore del Decreto Presidenziale, al fine di applicare la normativa riformata. Ai sensi del comma 3 del richiamato testo in esame, sempre su richiesta del Proponente, è possibile l’applicazione dell’art. 24 nell’ipotesi di procedure di VIA già avviate ma per le quali non è stato ancora emanato il provvedimento finale.

Inoltre, nel comma 4 dell’art. 27 si dispone che conservano validità le autorizzazioni all’utilizzo in sito delle terre e rocce da scavo rilasciate in approvazione dei progetti di bonifica ex art. 242 del D.lgs n. 152/2006.

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