Illegittimità ed improcedibilità dell’acquisizione gratuita al patrimonio comunale

Pubblicato il 19-07-2019
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A cura dell’Avv. Valentina Taborra

È illegittimo il provvedimento di acquisizione al patrimonio pubblico ex art. 31 commi 3 e 4 del D.P.R. 380/2001 se non è stato adottato un atto avente valore provvedimentale sull’inottemperanza alla ingiunzione a demolire. Ai fini dell’acquisizione al patrimonio pubblico non è infatti sufficiente il verbale di sopralluogo dell’organo di vigilanza edilizia che abbia constatato la mancata ottemperanza alla demolizione da parte dell’ingiunto.

Lo ha segnalato il Tar Campania, Salerno, con la Sentenza del 18 luglio 2019 n. 1315 nella quale è chiarito che il perfezionamento del procedimento acquisitivo è subordinato all’accertamento dell’eventuale spontanea ottemperanza all’ordine di demolizione da parte dell’ingiunto al quale deve essere data comunicazione dell’esito dell’istruttoria, non bastando, a tal fine, la notifica del mero verbale di accertamento della Polizia Municipale.

Come costantemente osservato dalla giurisprudenza amministrativa (cfr. anche sent. Tar Campania, Napoli n. 1/2018), il verbale con cui gli organi di vigilanza edilizia, a seguito di sopralluogo, constatano il mancato adempimento all’ordinanza di demolizione, è solo un atto istruttorio propedeutico all’adozione del provvedimento costituente titolo per “l’immissione in possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari” ai sensi dell’art. 31 c. 4 D.P.R. 380/2001.

Inoltre, rappresenta il Tar Campania, è improcedibile l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale quando l’ingiunto ha demolito l’opera abusiva ripristinando integralmente lo stato dei luoghi, seppur tardivamente rispetto al termine fissato nel provvedimento sanzionatorio, se non è ancora intervenuta la formale acquisizione al patrimonio comunale.

Segnala, infatti, il Collegio che la ratio legis sottesa alla fattispecie acquisitiva di cui al citato art. 31 consiste nell’esigenza primaria di ripristino dell’ordine urbanistico – edilizio violato, pertanto, se il proprietario ingiunto o, come nel caso di specie, il responsabile dell’abuso, abbia provveduto, anche in epoca successiva al termine di cui al comma 3 dell’art. 31 D.P.R. 380/2001, alla demolizione, la fattispecie acquisitiva non è procedibile attesa la sopraggiunta restitutio in integrum dell’ordine urbanistico-edilizio violato.

Ciò soprattutto nel caso in cui, a fronte della segnalata volontà di avviare, anche se tardivamente, i lavori di demolizione dell’abuso (nel caso di specie era stata presentata una S.C.I.A.), il Comune non obietti alcunchè, così di fatto consentendo la realizzazione dell’interesse pubblico sotteso all’attribuzione del potere acquisitivo che diviene, per l’effetto, improcedibile.

N. 01315/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00275/2018 REG.RIC.

MINISTERO

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 275 del 2018, proposto dai sig.ri Agostino Casillo e Gabriele Casillo, rappresentati e difesi dall’avv. Ippolito Matrone, con domicilio eletto presso lo studio Messina in Salerno, via F. Crispi n. 1/7;

CONTRO

Comune di Scafati, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Raffaele Marciano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento,

previa sospensione dell’efficacia:

– del provvedimento prot. n. 57434 del 24/11/2017 con cui è stata negato l’annullamento (ovvero la sospensione) del procedimento di trascrizione nei RR.II. di Salerno dell’acquisizione al patrimonio comunale dell’area di sedime dell’immobile abusivo di cui era stata ordinata la demolizione;

– di ogni atto, anche endoprocedimentale, comunque non conosciuto, consequenziale, connesso, preordinato e presupposto.

  • Visti il ricorso e i relativi allegati;
  • Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Scafati;
  • Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 giugno 2019 la dott.ssa Roberta Mazzulla e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO E DIRITTO

1. Con ricorso tempestivamente notificato e depositato, i ricorrenti hanno rappresentato di essere proprietari di un fondo ubicato in Scafati, catastalmente identificato al foglio 8 particelle 362 – 363, per il quale era stato stipulato un contratto di locazione.

La locataria, quale coltivatrice diretta del fondo, realizzava sulle particelle de quibus le opere abusive oggetto dell’ordinanza di demolizione n. 2101/2014, rimasta inottemperata e, quindi, seguita dalla predisposizione, da parte della Polizia Municipale di Scafati, del verbale di inottemperanza del 06.07.2015.

2. A distanza di anni, e precisamente in data 07.03.2017, con nota prot. n. 11526, il comune di Scafati comunicava ai ricorrenti, nella qualità di proprietari, l’avvio del procedimento finalizzato alla formalizzazione della trascrizione presso la Conservatoria dei RR.II. dell’atto di acquisizione delle opere abusive e della relativa area di sedime.

3. A fronte di ciò i ricorrenti, per un verso, partecipavano al procedimento amministrativo mediante il deposito di memorie difensive (del 24.03.2017 prot. n. 14783) e, per l’altro, convincevano la conduttrice a presentare una S.C.I.A. finalizzata alla demolizione dell’abuso dalla stessa commesso, di fatto depositata in data 09.05.2017 (prot. n. 21487).

4. In data 25.08.2017 prot. n. 38820, il direttore dei lavori comunicava all’amministrazione comunale l’intervenuto integrale ripristino dello stato dei luoghi, per come accertato dalla Polizia Municipale in data 30.08.2017 (verbale prot. n. 39315).

5. Malgrado ciò, il comune, con il provvedimento oggetto del presente gravame, comunicava la prosecuzione del procedimento finalizzato alla trascrizione presso la Conservatoria dei Registri Immobiliari del provvedimento di acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell’area di sedime dell’abuso ed il contestuale rigetto dell’istanza volta all’interruzione ovvero alla sospensione di siffatto procedimento.

6. Avverso il provvedimento in questione (prot. n. 57434 del 24/11/2017) sono, dunque, insorti gli odierni ricorrenti, affidando il gravame ai motivi di diritto appresso sintetizzati.

1) Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria. Violazione del giusto procedimento. Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 del DPR 380/01”.

I procedimento di formalizzazione dell’intervenuta acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell’area di sedime dell’immobile abusivo – oramai demolito – non avrebbe potuto perfezionarsi mediante la trascrizione presso la Conservatoria dei Registri Immobiliari, stante la mancata adozione del “provvedimento” di accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione n. 2101 del 7.10.2014, non essendo quest’ultimo surrogabile con il mero verbale di inottemperanza redatto dalla Polizia Municipale in data 06.07.2015.

“2) Ancora sulla violazione e falsa applicazione dell’art. 31 DPR 380/01. Contraddittorietà intrinseca ed estrinseca”

I ricorrenti, quali meri proprietari dell’area su cui insisteva l’opera abusiva, realizzata autonomamente dalla conduttrice, unica “responsabile dell’abuso”, non avrebbero potuto subire le gravi conseguenze acquisitive di cui all’art. 31 D.P.R. n. 380/2001, legate alla mancata ottemperanza, nei termini, alle statuizioni demolitorie di cui all’ordinanza n. 2101/2014.

“3) Carenza di interesse da parte della P.A. ai fini dell’acquisizione. Illogicità manifesta”.

Stante l’intervenuta demolizione delle opere abusive, per come accertato con il verbale di sopralluogo del 30.08.2017, prot. n. 39315, il comune non avrebbe alcun interesse all’acquisizione dell’area ove siffatte opere insistevano.

Ciò in quanto il meccanismo acquisitivo di cui all’art. 31 D.P.R. n. 380/2001 sarebbe finalizzato, in via principale e diretta, al ripristino dell’ordine urbanistico-edilizio violato e, quindi, alla tutela di un interesse pubblico che, nel caso di specie, risulta già soddisfatto in considerazione della demolizione spontanea – ancorché tardiva rispetto ai termini imposti con il provvedimento sanzionatorio – delle opere abusive, a cura del soggetto responsabile.

“4) Ancora sull’illogicità manifesta della P.A. Violazione dell’art. 97 della Costituzione. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Perplessità. Disparità di trattamento”.

Il mancato esercizio dei poteri inibitori di cui all’art. 19, comma 3, l. n. 241/90 a fronte della S.C.I.A. del 09.05.2017 (prot. n. 21487), avente ad oggetto la demolizione – successivamente effettuata – dell’abuso sanzionato con l’ordinanza n. 2101/2014, renderebbe il provvedimento oggetto di gravame del tutto contraddittorio, oltre che discriminatorio rispetto a situazioni analoghe a quelle dei ricorrenti.

5. Il Comune di Scafati ha resistito al gravame mediante articolate deduzioni difensive.

6. Alla pubblica udienza del 5 giugno 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il ricorso è fondato, per le ragioni appresso illustrate.

8. L’art. 31 D.P.R. n. 380/2001 prevede, quale conseguenza della mancata ottemperanza all’ordine di demolizione, una automatica fattispecie acquisitiva al patrimonio del comune dell’opera abusiva e della relativa area di sedime.

8.1 Così, infatti, recita l’art. 31 commi 3 e 4 del citato D.P.R.:

3. Se il responsabile dell’abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall’ingiunzione, il bene e l’area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune. L’area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita.

4. L’accertamento dell’inottemperanza alla ingiunzione a demolire, nel termine di cui al comma 3, previa notifica all’interessato, costituisce titolo per l’immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente.”

8.2 Il perfezionamento di tale fattispecie acquisitiva – che opera “di diritto” e, quindi, ope legis – è, dunque, procedimentalizzato e, nello specifico, risulta subordinato all’apertura di una parentesi accertativa dell’eventuale spontanea ottemperanza all’ordine di demolizione da parte dell’ingiunto, i cui esiti devono, a quest’ultimo, essere comunicati.

8.3 Tale parentesi accertativa, ove negativa, legittima il comune, per un verso, a concretizzare ed attualizzare la fattispecie ipso iure acquisitiva al patrimonio pubblico dell’area di sedime degli abusi edilizi (commi 3 e 4) e, per l’altro, a comminare la sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro (commi 4 bis e 4 ter) (cfr. TAR Campania, Salerno, sez. II, 11.06.2019, n. 975).

9. Nel caso in esame, per come dedotto dai ricorrenti con il primo motivo di gravame, siffatta parentesi accertativa è mancata, con conseguenziale illegittimità del provvedimento acquisitivo al patrimonio pubblico.

9.1 Ciò in quanto “l’accertamento dell’inottemperanza alla ingiunzione a demolire” di cui al sopra trascritto comma 4 dell’art. 31 deve, necessariamente, avvenire mediante l’adozione di un atto avente valore provvedimentale, tale non potendosi ritenere il mero verbale “di accertamento” redatto dalla Polizia Municipale in data 6 luglio 2015, ancorché notificato tanto alla conduttrice dell’immobile quanto agli odierni ricorrenti (cfr. T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 27.05.2019, n. 851).

9.2 Ed invero, per come costantemente affermato dalla giurisprudenza amministrativa, anche di questa Sezione, il verbale con cui gli organi di vigilanza edilizia, a seguito di sopralluogo, constatano il mancato rispetto di un’ordinanza di demolizione costituisce null’altro che un atto istruttorio, interno al sub-procedimento sanzionatorio/acquisitivo di cui all’art. 31 comma 4 D.P.R. n. 380/2001, meramente propedeutico all’adozione del “provvedimento”, nella specie mancante, costituente titolo “per l’immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente”, (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. VIII, 02/01/2018, n.1).

10. Risultano, inoltre, fondati il terzo ed il quarto motivo di gravame – con conseguente assorbimento del secondo – tesi a valorizzare l’improcedibilità dell’acquisizione gratuita al patrimonio comunale tutte le volte in cui, come nel caso in esame, i soggetti interessati abbiano, sia pur tardivamente rispetto ai termini fissati nel provvedimento sanzionatorio, ma, ben vero, prima che sia intervenuta la formale acquisizione al patrimonio comunale, provveduto all’integrale demolizione delle opere abusive.

11. Ed invero, per come più volte affermato dalla giurisprudenza amministrativa, la ratio legis sottesa alla fattispecie acquisitiva di cui al citato art. 31 consiste nell’esigenza di provvedere, in via prioritaria, alla demolizione dell’opera abusiva, onde garantire il ripristino dell’ordine urbanistico-edilizio violato.

11.1 Quanto sopra trova conferma nella lettera del successivo comma 5 dell’art. 31 D.P.R. n. 380/2001 secondo cui: “L’opera acquisita è demolita con ordinanza del dirigente o del responsabile del competente ufficio comunale a spese dei responsabili dell’abuso, salvo che con deliberazione consiliare non si dichiari l’esistenza di prevalenti interessi pubblici e sempre che l’opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici, ambientali o di rispetto dell’assetto idrogeologico”.

11.2 La scelta discrezionale – da esercitare previa ponderazione degli interessi in gioco – di mantenere in essere gli abusi è stata, dunque, attribuita dal legislatore all’organo politico quale mera opzione derogatoria rispetto alla “regola”, coincidente con la necessaria demolizione, a cura della Dirigenza, delle opere edilizie insistenti sine titulo su terreni di proprietà privata.

11.3 L’acquisizione di siffatti terreni al patrimonio pubblico è, dunque, finalizzata a soddisfare la primaria esigenza di ripristino dell’ordine urbanistico-edilizio violato (“L’opera acquisita è demolita […] salvo che […]”, così recita il comma 5 dell’art. 31 D.P.R. n. 380/2001).

12. Rebus sic stantibus, ogni qual volta il proprietario cui è stata rivolta l’ingiunzione ovvero, come nella presente vicenda contenziosa, il responsabile dell’abuso abbiano provveduto, sia pure in epoca successiva alla scadenza del termine di cui al comma 3 dell’art. 31 D.P.R. n. 380/2001, alla demolizione, con integrale ripristino dello stato dei luoghi (cfr. esiti del verbale di sopralluogo del 30.08.2017, prot. n. 39315), la fattispecie acquisitiva di cui ai commi 3 e 4 del citato art. 31 non è procedibile, attesa la sopraggiunta restitutio in integrum dell’ordine urbanistico-edilizio violato.

13. Quanto sopra vale a fortiori tutte le volte in cui, come nel caso in esame, a fronte della segnalata volontà di avviare, sia pur tardivamente, i lavori di demolizione delle opere abusive (cfr. S.C.I.A. del 9.05.2017, prot. n. 21487), il comune non obietti alcunché, così di fatto consentendo la realizzazione dell’interesse pubblico sotteso all’attribuzione del potere acquisitivo di cui all’art. 31, divenuto, per l’effetto, improcedibile.

14. In conclusione il ricorso è fondato con conseguente annullamento del provvedimento prot. n. 57434 del 24/11/2017, per le ragioni sopra illustrate.

15. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento prot. n. 57434 del 24/11/2017, ai sensi e nei termini di cui in parte motiva.

Condanna il Comune di Scafati al pagamento in favore di parte ricorrente delle spese di lite che si liquidano in complessivi € 1.500,00, oltre IVA, CPA, rimborso forfettario e rimborso del contributo unificato, come per legge, ove versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2019 con l’intervento dei magistrati:

  • Maria Abbruzzese, Presidente
  • Olindo Di Popolo, Consigliere
  • Roberta Mazzulla, Referendario, Estensore
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