MenuA cura dell’Avv. Nicoletta Tradardi
Spetta al Giudice amministrativo conoscere della domanda risarcitoria per i danni causati da atti illegittimi in materia di gestione del territorio.
Rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la domanda risarcitoria per avere illegittimamente l’amministrazione previsto, per l’installazione di un chiosco, il permesso di costruire, subordinandolo al parere positivo della Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici.
Conoscere della domanda risarcitoria per i danni causati da atti illegittimi in materia di gestione del territorio
Si tratta di una questione riconducibile alla materia del governo del territorio, ricadente nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Le Sezioni Unite Civili della Corte di Cassazione, con l’Ordinanza in rassegna, n. 8722 del 9 aprile 2018, intervengono sul riparto di giurisdizione in materia di controversie aventi ad oggetto, per il solo profilo risarcitorio, gli illeciti di natura provvedimentale della pubblica amministrazione, in materia di gestione del territorio.
La pronuncia offre uno spunto di riflessione anche sulla (possibile) diversità dei parametri di riferimento di una medesima questione, rispettivamente, nel giudizio civile ed in quello amministrativo.
Questi i fatti. Un privato aveva partecipato al bando, indetto da un Comune, per l’assegnazione in concessione di aree comunali, preventivamente localizzate, ove installare chioschi fissi per la somministrazione di alimenti. Collocatosi in posizione utile nella graduatoria, al concorrente era stata assegnata un’area ed egli aveva presentato – come previsto nel bando – domanda di permesso di costruire.
Il Comune aveva subordinato il rilascio del richiesto titolo abilitativo, al parere favorevole degli enti tutori, fra i quali la Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici territorialmente competente. Quest’ultima si esprimeva negativamente, puntualizzando sia che nella localizzazione prescelta non poteva sorgere alcuna costruzione di qualsiasi genere e natura, sia di avere indicato al Comune in precedenza che in quel sito erano ammissibili solo strutture rimovibili, per le quali non sarebbe stato necessario il permesso di costruire. All’esito di questo parere negativo, il Comune denegava il titolo.
L’istante accettava una soluzione alternativa, meno remunerativa, ma proponeva un’azione dinanzi al giudice ordinario per l’accertamento della responsabilità extracontrattuale del Comune, per avere illegittimamente subordinato il rilascio del permesso di costruire al parere favorevole dell’ente tutorio (Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici).
Il Comune, citato in giudizio, promuoveva il ricorso preventivo di giurisdizione, deciso dalle Sezioni Unite Civili della Corte di Cassazione con l’Ordinanza n. 8722 del 09 aprile 2018, che qui si annotata.
La pronuncia ritiene che la controversia ricada nella giurisdizione amministrativa, poiché oggetto del contendere è il cattivo esercizio del potere amministrativo: il Comune erroneamente aveva subordinato il procedimento di assegnazione ad una serie di adempimenti non necessari e non richiesti dalla legge (il permesso di costruire, previo nulla osta dell’ente tutorio).
La domanda risarcitoria, in quanto connessa alla materia del governo del territorio, ricade nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi degli artt. 133, co. 1 lett. f e 7 co. 5 d.lgs. n. 104/2010.
L’Ordinanza conclude con la declinatoria della giurisdizione ordinaria, a favore di quella amministrativa.
La pronuncia, resa in sede di regolamento preventivo di giurisdizione, si limita – correttamente – a valutare il problema della giurisdizione, senza entrare nel merito della questione che ne è sottesa. Può essere utile svolgere qualche considerazione sotto quest’ultimo profilo.
A quel che è dato comprendere dalla esposizione dei fatti, compiuta nell’Ordinanza, l’illegittimità dell’azione amministrativa del Comune non pare risiedere né nell’aver subordinato l’intervento al permesso di costruire, né nell’averne condizionato il rilascio al parere favorevole dell’ente tutorio.
Dal punto di vista amministrativo, la sequenza procedimentale è corretta. Ed anzi, se anche la struttura fosse stata removibile, ma stabilmente presente sul sito, sarebbe stata discutibile la non necessità del titolo abilitativo, trattandosi di un intervento di nuova costruzione, (DPR 380/2001 smi, art. 3 e d.lgs. n. 42/2004 smi, art. 146, co. 4: “l’autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio”).
L’errore del Comune, almeno da quel che è possibile ricostruire, non è nell’aver condizionato il permesso di costruire al nulla osta dell’ente tutorio, bensì nella scelta localizzativa iniziale, avendo individuato, nel bando, un’area di posteggio in un sito sottoposto ad una disciplina di tutela paesaggistica che non ne consentiva l’ubicazione.
Esaminata la questione sotto tale prospettiva, ad essere illegittimo, (ad esempio, per carenza di istruttoria), sarebbe questo primo atto dell’amministrazione.
Ciò muterebbe anche i riferimenti normativi, perché potrebbe trattarsi di un giudizio ricadente nell’ambito della generale giurisdizione di legittimità, avente ad oggetto “le controversie relative ad atti, provvedimenti o omissioni delle pubbliche amministrazioni, comprese quelle relative al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi e agli altri diritti patrimoniali consequenziali, pure se introdotti in via autonoma” (art. 7 co. 4 d.l.gs. n. 104/2010).
Dinanzi al Giudice amministrativo la questione non è di poco conto; un oggetto della domanda erroneamente individuato potrebbe comportare il rigetto del ricorso: altro è contestare, seppure per un accertamento incidentale, ai soli fini risarcitori, la (il)legittimità della scelta localizzativa, altro è contestare la previsione di aggravi procedimentali (ritenuti inutili dal ricorrente).
