Menudi Valentina Taborra e Xavier Santiapichi.
(Articolo in corso di pubblicazione su rivista nazionale)
Si è ormai avviata l’applicazione di questa importante misura di sviluppo dell’edilizia prevista dal Governo. L’Attuazione della norma sta tuttavia facendo emergere problematiche applicative legate, anzitutto, alla necessità che l’immobile sul quale si va ad intervenire risulti legittimo, quindi conforme alla normativa urbanistica-edilizia ed ambientale.
Ricordiamo che l’Ecobonus 110% è un’agevolazione fiscale introdotta dall’art. 119 del Decreto Legge n. 34 del 19 maggio 2020 (c.d. Decreto Rilancio), convertito in legge n. 77 del 17 luglio 2020, che si applica alle spese documentate e rimaste a carico del contribuente, sostenute (ad oggi e salvo proroghe) dal 1° luglio 2020 fino al 30 giugno 2022.
In sintesi, l’Ecobonus di cui all’art. 119 D.L. n. 34/2020, spetta per i seguenti interventi trainanti:
- interventi di isolamento termico sugli involucri,
- sostituzione degli impianti di climatizzazione invernale sulle parti comuni,
- sostituzione di impianti di climatizzazione invernale sugli edifici unifamiliari o sulle unità immobiliari di edifici plurifamiliari ma funzionalmente indipendenti,
- interventi antisismici: la detrazione già prevista dal Sismabonus è elevata al 110% per le spese sostenute dal 1° luglio 2020 al 31 dicembre 2021;
e per i seguenti interventi trainati:
- interventi di efficientamento energetico,
- installazione di impianti solari fotovoltaici,
- infrastrutture per la ricarica di veicoli elettrici,
- interventi di eliminazione delle barriere architettoniche.
La detrazione è riconosciuta per le spese sostenute fino al 31 dicembre 2022 (salvo il termine minore del 31.12.2021 per il consolidamento antisismico), per lavori condoniali o realizzati sulle parti comuni di edifici composti da due a quattro unità immobiliari distintamente accatastate, posseduti da un unico proprietario o in comproprietà da più persone fisiche purchè, al 30 giugno 2022, sia stato realizzato almeno il 60% dell’intervento complessivo.
Ai fini dell’accesso alla detrazione, gli interventi di cui all’art. 119 devono garantire, ai sensi del comma 3 dello stesso articolo:
– il rispetto dei “requisiti minimi previsti dai decreti di cui al comma 3-ter dell’articolo 14 del decreto-legge 4 giugno 2013, n. 63, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2013, n. 90” e, precisamente i requisiti tecnici e delle asseverazioni dettati dai Decreti del Ministero dello Sviluppo economico del 6 agosto 2020 (Gazzetta Ufficiale 05/10/2020, n. 246) recanti “Requisiti tecnici per l’accesso alle detrazioni fiscali per la riqualificazione energetica degli edifici – cd. Ecobonus” – c.d. Decreto Requisiti tecnici ecobonus, e “Requisiti delle asseverazioni per l’accesso alle detrazioni fiscali per la riqualificazione energetica degli edifici – cd. Ecobonus” – c.d. Decreto Asseverazioni ecobonus;
– “il miglioramento di almeno due classi energetiche dell’edificio o delle unità immobiliare situate all’interno di edifici plurifamiliari le quali siano funzionalmente indipendenti e con uno o più accessi autonomi dall’esterno, ovvero, se ciò non sia possibile, il conseguimento della classe energetica più alta, da dimostrare mediante l’attestato di prestazione energetica (A.P.E.)”;
– devono essere asseverati da tecnici abilitati in merito al raggiungimento del miglioramento energetico ed alla riduzione del rischio sismico, nonché al rispetto dei requisiti tecnici ed alla congruità delle spese sostenute in relazione agli interventi.
Come detto, nella prassi si stanno riscontrando interrogativi sulla corretta e concreta applicazione della normativa presupposta al riconoscimento del Superbonus 110%, soprattutto in merito alla possibilità di beneficiare della detrazione fiscale in caso di realizzazione degli interventi di cui all’art. 119 D.L. 34/2020 su immobili non conformi alla normativa edilizia-urbanistica.
Presupposto di fattibilità dell’intervento ai fini della detrazione fiscale, è, infatti, la legittimità della preesistenza (cioè la regolarità edilizia-urbanistica dell’immobile su cui si interviene) ed è proprio quest’ultimo il tema di cui ci occuperemo, chiarendo a cosa deve essere circoscritta la valutazione di legittimità, ai fini dell’accesso all’Ecobonus 110%, soprattutto nel caso di interventi sulle parti comuni di costruzioni plurifamiliari.
La legittimità della preesistenza
Al fine di inquadrare il concetto di legittimità edilizia è necessario il riferimento al D.P.R. 380/2001 (Testo Unico dell’Edilizia), così come modificato ed integrato, da ultimo, dal D.L. 76/2020 (c.d. Decreto Semplificazioni), convertito con L. 120/2020.
Il nuovo art. 9 bis del DPR 380/2001, pur non introducendo concetti o prassi nuove, ha normativamente definito, per la prima volta, la “legittimità edilizia”, disponendo che “Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa e da quello che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Per gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto, o da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d’archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Le disposizioni di cui al secondo periodo si applicano altresì nei casi in cui sussista un principio di prova del titolo abilitativo del quale, tuttavia, non sia disponibile copia”.
Tale legittimità edilizia, come detto, è presupposto essenziale per la realizzazione degli interventi ex art. 119 del D.L. n. 34/2020 e per il conseguente accesso al Superbonus 110%. Ciò si deduce dall’art. 49 del DPR 380/2001 che, sulle “Disposizioni fiscali” – in generale e non specificamente solo per questo tipo di bonus – prevede che non beneficiano delle agevolazioni fiscali previste dalle norme vigenti, né di contributi o altre provvidenze dello Stato o di enti pubblici, gli interventi abusivi, realizzati in assenza di titolo o in contrasto con lo stesso, ovvero di un titolo successivamente annullato.
In particolare ai sensi dello stesso articolo, non si potrà fruire dell’agevolazione se il contrasto concerne:
– violazioni di altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta che eccedano, per singola unità immobiliare, il 2% delle misure prescritte;
– il mancato rispetto delle destinazioni e degli allineamenti indicati nel programma di fabbricazione, nel piano regolatore generale e nei piani particolareggiati di esecuzione.
Conformemente al citato art. 49, l’art. 10 del Decreto Semplificazioni ha introdotto nel D.P.R. 380/2001, l’art. 34-bis sulle “Tolleranze costruttive”, prevedendo alcuni interventi minori che non costituiscono violazione edilizia e non concorrono all’abusività dell’immobile, così che, se realizzate nel corso di interventi edilizi precedenti, possono essere dichiarate dal tecnico abilitato ai fini dell’attestazione dello stato legittimo dell’immobile (ai sensi dell’art. 9-bis del D.P.R. 380/2001).
Precisamente costituiscono tolleranze e contribuiscono a costituire lo stato legittimo dell’immobile: 1) il mancato rispetto dell’altezza, dei distacchi, della cubatura, della superficie coperta e di ogni altro parametro delle singole unità immobiliari contenuto entro il limite del 2 per cento delle misure previste nel titolo abilitativo; 2) fuori dai casi di cui al n 1, limitatamente agli immobili non sottoposti a tutela ai sensi del D.L. n. 42/2004 (Codice dei Beni Culturali), le irregolarità geometriche e le modifiche alle finiture degli edifici di minima entità, nonché la diversa collocazione di impianti e opere interne, eseguite durante i lavori per l’attuazione di titoli abilitativi edilizi, a condizione che non comportino violazione della disciplina urbanistica ed edilizia e non pregiudichino l’agibilità dell’immobile.
Fuori dall’ambito delle “tolleranze”, per accedere al Superbonus 110%, dovranno essere sanate, ove possibile, eventuali irregolarità edilizie-urbanistiche con gli strumenti dell’accertamento di conformità (art. 36 del DPR 380/2001 o della SCIA in sanatoria (art. 37 del D.P.R. 380/2001, ovvero si dovrà procedere al ripristino della situazione legittima attraverso la demolizione delle opere abusive non sanabili.
Ai fini della realizzazione degli interventi ai sensi dell’art. 119 in questione, le opere per le quali è stato rilasciato uno dei condoni edilizi succedutisi negli anni (di cui alle Leggi n. 47/1985; n. 724/1994 e n. 326/2003) o già sanate attraverso l’accertamento di conformità, si considerano assentite e realizzate legittimamente.
La detrazione fiscale in pendenza di sanatoria edilizia
Particolare è il caso in cui la pratica del condono (o dell’accertamento di conformità) per la sanatoria di un abuso edilizio, risulti pendente; interrogativo ricorrente è la sussistenza del diritto alla detrazione nei casi in cui è stata presentata la relativa domanda, ma non sia ancora stato rilasciato il titolo in sanatoria, come spesso accade.
Sul tema, di recente, il Collegio dei Geometri della Provincia di Ancona ha posto un quesito alla Direzione Regionale Marche dell’Agenzia delle Entrate, risolto nel senso di non potersi ritenere ostativa, ai fini del riconoscimento dell’agevolazione fiscale, la mancata conclusione del procedimento di condono, sempre che si tratti di abusi edilizi sanabili. Con atto n. 910-1/2020, la richiamata Direzione ha ritenuto «che la detrazione possa essere riconosciuta, sempreché siano stati posti in essere anche tutti gli ulteriori adempimenti richiesti dal citato decreto 41 del 1998 e comunque sempre che non si sia verificata l’ipotesi (…) delle violazioni indicate nell’art. 49, comma 1, del Dpr 380/2001». L’Agenzia ha precisato che il contribuente dovrà redigere ed inoltrare una dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà “in cui dovrà essere indicata la data di inizio dei lavori e attestata la circostanza che gli interventi edilizi posti in essere rientrino tra quelli agevolabili, anche nel caso in cui i medesimi non necessitino di alcun titolo abilitativo, ai sensi della normativa edilizia vigente”.
D’altronde, ai sensi del comma 4 dell’art. 50 del D.P.R. 380/2001 “Il rilascio del permesso in sanatoria, per le opere o le parti di opere abusivamente realizzate, produce automaticamente, qualora ricorrano tutti i requisiti previsti dalle vigenti disposizioni agevolative, la cessazione degli effetti dei provvedimenti di revoca o di decadenza previsti dall’articolo 49”. Il successivo comma 5, nelle more del procedimento di sanatoria, riconosce il diritto, seppur provvisorio, alla detrazione fiscale, subordinando il definitivo consolidamento del beneficio al rilascio del permesso in sanatoria: “In attesa del provvedimento definitivo di sanatoria, per il conseguimento in via provvisoria degli effetti previsti dal comma 4, deve essere prodotta da parte dell’interessato alle amministrazioni finanziarie competenti copia autenticata della domanda di permesso in sanatoria, corredata della prova del pagamento delle somme dovute fino al momento della presentazione della istanza di cui al presente comma”.
Il dato dirimente la questione del riconoscimento dell’agevolazione in costanza di procedura di condono (o dell’accertamento di conformità) sembra essere la condonabilità o comunque la sanabilità dell’abuso; la possibilità di accedere al beneficio non è comunque esclusa a priori.
Il fatto che, in pendenza di sanatoria, per accedere, anche se solo provvisoriamente, al beneficio fiscale, siano necessarie autocertificazioni sull’esistenza dei presupposti per l’agevolazione, implica una valutazione ex ante sulla possibilità che il titolo in sanatoria sia rilasciato.
La valutazione è di diversa natura a seconda che sia pendente un procedimento di condono o di accertamento di conformità. Si tratta di due istituti diversi, il primo di carattere eccezionale e derogatorio, consiste nella sanatoria, attraverso leggi ad hoc, di un’opera realizzata, in una fascia temporale prevista dalla stessa legge, senza titolo abilitativo ed in contrasto con le prescrizioni urbanistiche, non assentibile in altro modo; il secondo consiste nell’ordinaria procedura di sanatoria di un’opera realizzata senza titolo edilizio o in difformità da esso, ma conforme sia alla disciplina urbanistico-edilizia vigente alla data della realizzazione delle opere sia a quella vigente al tempo della sanatoria (c.d. doppia conformità), che avrebbe ottenuto il titolo edilizio se richiesto.
Nel caso dell’accertamento di conformità, al fine di valutare se sia possibile richiedere l’agevolazione fiscale del 110% si dovrà indagare sulla sussistenza della doppia conformità dell’opera abusiva così che, se il richiedente ha contezza di tale mancanza, non potrà dichiarare che l’intervento rientra tra quelli oggetto di detrazione, come chiarito dall’Agenzia delle Entrate, mancando il presupposto della certezza della legittimità della preesistenza. Una autocertificazione in tal senso potrebbe farlo incorrere in una responsabilità penale per dichiarazione mendace, oltre al fatto che, in caso di indebita fruizione delle agevolazioni fiscali, l’Amministrazione finanziaria potrà procedere a disconoscere il beneficio fiscale fruito dal contribuente, recuperando la detrazione indebitamente fruita e applicando le relative sanzioni.
Nel caso del condono, invece, l’indagine sulla rilasciabilità del titolo in sanatoria, di chi, nelle more del relativo procedimento, vuole accedere alla detrazione ex art. 119 DL. 34/2020, deve concernere, non la doppia conformità alla normativa urbanistica-edilizia (che nelle opere oggetto di istanza di condono non è richiesta e neppure può sussistere), ma l’esistenza dei requisiti ai quali la Legge di condono di riferimento (n. 47/1985, n. 724/1994 o n. 326/2003) ha condizionato la sanabilità dell’opera, quali, a titolo di esempio, tra i tanti, gli specifici limiti volumetrici.
Inoltre, si consideri che ogni condono esclude esplicitamente la sanabilità di determinate opere.
Caso particolare è la condonabilità di opere realizzate su area vincolata, perché ciascun condono detta limiti specifici a tale tipo di sanatoria, ad esempio, a seconda della natura del vincolo, se comporta inedificabilità assoluta o relativa, se è stato apposto prima o dopo la realizzazione dell’intervento abusivo, etc. In generale, comunque, le opere realizzate abusivamente in aree sottoposte a vincoli, seppur condonabili in astratto perché sussistenti i requisiti richiesti dal condono, sono sottoposte al previo parere favorevole dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo e, non sono condonabili, ad esempio, se il vincolo impone un’inedificabilità assoluta. Un’opera in area assoggettata ad un vincolo di tale tipo non potrà usufruire, neanche provvisoriamente in pendenza del procedimento di condono, delle agevolazioni ex art. 119 DL 34/2020, essendo piuttosto certo il mancato rilascio del titolo e la conseguente richiesta di restituzione di quanto eventualmente indebitamente fruito a titolo di detrazione.
Ma in realtà il giudizio prognostico circa l’esito della sanatoria è necessariamente affidato al privato istante, che – anche laddove investisse un bravo Tecnico – potrebbe comunque errare nella valutazione. Rispetto, infatti, all’ultimo condono edilizio (2003) la giurisprudenza maggioritaria è rigida nel ritenere comunque insanabili le costruzioni ricadenti su aree vincolate, al di la del possibile rilascio del nulla-osta da parte dell’Ente di competenza.
La verifica di legittimità edilizia nel caso di interventi sulle parti comuni
Altra questione da analizzare concerne l’ambito della verifica di legittimità nel caso di interventi sulle parti comuni di un edificio composto da più unità immobiliari di diverse proprietà (è il caso del condominio).
Ai sensi del comma 13 ter dell’art. 119 DL 34/2020, “Al fine di semplificare la presentazione dei titoli abilitativi relativi agli interventi sulle parti comuni che beneficiano degli incentivi disciplinati dal presente articolo, le asseverazioni dei tecnici abilitati in merito allo stato legittimo degli immobili plurifamiliari, di cui all’articolo 9-bis del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e i relativi accertamenti dello sportello unico per l’edilizia sono riferiti esclusivamente alle parti comuni degli edifici interessati dai medesimi interventi”.
Sulla base dell’interpretazione letterale della norma, a prescindere dalla parte comune oggetto d’intervento, è richiesta la legittimità di tutte le parti comuni, tuttavia, l’indagine sulla conformità edilizia-urbanistica non coinvolge le singole unità immobiliari, sempre che eventuali difformità di quest’ultime non vadano ad intaccare una parte comune.
E cosi, ad esempio, la chiusura di un balcone di uno degli appartamenti del palazzo che potrebbe modificare la struttura esterna dell’edificio e, sul presupposto che influisce su una parte comune (muri maestri dell’edificio), ne andrebbe indagata la legittimità perché, qualora fosse abusiva, potrebbe ostacolare l’accesso all’Ecobonus 110%, con riferimento ad un intervento di isolamento termico esterno.
Ferme tali conclusioni, non può non segnalarsi la probabilità che un tecnico, nel caso di intervento su una parte comune, abbia necessità di accedere alla singola unità immobiliare, non per rilevare un eventuale abuso interno, indagine espressamente esclusa per gli interventi sulle parti comuni, ai sensi dell’art. art. 119 D.L. 34/2020, ma per asseverare i requisiti richiesti per il riconoscimento della detrazione fiscale di cui allo stesso articolo.
Per valutare il miglioramento energetico dell’edificio, derivando la classificazione energetica di quest’ultimo dalla media di quella delle unità immobiliari che lo compongono (esclusi i locali non riscaldati come cantine, soffitte, garage, ecc.), è necessario certificare, con sopralluogo (obbligatorio ai sensi del D.Lgs. 48/2020), la prestazione energetica dei singoli appartamenti.
