MenuA cura dell’avv. Nicoletta Tradardi
La sentenza del Tar Lazio, sez. Iquater, n. 4793 del 07 maggio 2020, che qui si annota, offre uno spunto di riflessione circa la nozione di “interessi prevalenti”, da tenere in considerazione per l’adozione della determinazione conclusiva della Conferenza di servizi sincrona, disciplinata dagli art. 14 ter e segg. l. n. 241/1990 smi. Il tema che si pone, in particolare, è quella della possibilità – o meno – di qualificare come interesse – assolutamente – prevalente quello sotteso alla tutela paesaggistica e, dunque, del suo rapporto con altri, eventualmente, opposti, interessi (ad esempio quello alla produzione della energia elettrica o quello economico).
Nella controversia esaminata dal Giudice con la pronuncia che qui si annota, il Ministero per i Beni e le Attività Culturali impugnava un provvedimento di autorizzazione unica regionale rilasciata ai sensi dell’articolo 27 bis del d. lgs. n. 152 del 2006, (cd. Codice dell’Ambiente), per la realizzazione di un impianto fotovoltaico; sul sito prescelto non insistevano vincoli né archeologici né paesaggistici. L’opera rientrava tra quelle per le quali il Codice dell’Ambiente prevede procedura di verifica di assoggettabilità a valutazione di impatto ambientale (all. 4, punto 2, lett. B). Nella fattispecie, su richiesta dello stesso Sviluppatore – proponente – è stata omessa la verifica di assoggettabilità, e si è proceduto direttamente alla valutazione di impatto ambientale.
Il richiamato art. 27 bis disciplina il procedimento di VIA di competenza regionale, stabilendo (co. 7) che l’autorità competente convochi una conferenza di servizi, alla quale prendono parte il proponente e tutte le amministrazioni competenti o, comunque, potenzialmente interessate per il rilascio del provvedimento di VIA e dei titoli abilitativi necessari alla realizzazione e all’esercizio del progetto. La conferenza di servizi è convocata in modalità sincrona e si svolge ai sensi dell’articolo 14 ter della l. n. 241/1990 smi. La determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi costituisce il provvedimento autorizzatorio unico regionale e comprende il provvedimento di VIA ed i titoli abilitativi rilasciati per la realizzazione e l’esercizio del progetto, recandone l’indicazione esplicita.
A sua volta, l’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità), assoggetta ad autorizzazione unica, rilasciata dalla regione o dalle province delegate dalla regione, la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili.
La sentenza rileva che, poiché il provvedimento di autorizzazione unica regionale ex art. 27 bis del d.lgs. n. 152/2006, comprende il provvedimento di VIA di competenza regionale e tutti i titoli abilitativi, inclusa l’autorizzazione unica provinciale, esso assorbe quest’ultima autorizzazione. Infatti, ai sensi dell’art. 14, co. 4, della l. n. 241 del 1990 smi, “qualora un progetto sia sottoposto a valutazione di impatto ambientale di competenza regionale, tutte le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, concerti, nulla osta e assensi comunque denominati, necessari alla realizzazione e all’esercizio del medesimo progetto, vengono acquisiti nell’ambito di apposita conferenza di servizi, convocata in modalità sincrona ai sensi dell’articolo 14-ter, secondo quanto previsto dall’articolo 27-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152”.
Nella fattispecie si è svolta la conferenza di servizi, in modalità sincrona, con l’acquisizione dei pareri delle amministrazioni interessate; la Regione con uno specifico provvedimento ha espresso parere favorevole alla valutazione di impatto ambientale. Tutte le pubbliche amministrazioni partecipanti alla conferenza di servizi hanno espresso parere favorevole, ad eccezione della Sovrintendenza archeologica, belle arti e paesaggio, che ha espresso parere contrario. All’esito della Conferenza di servizi, la Provincia competente ha rilasciato l’autorizzazione unica prevista dall’art. 12 del d.lgs. 387 del 2003.
Avverso questi provvedimenti è insorto il Mibac, lamentando, per quanto qui interessa, la violazione dell’art. 14 ter co. 7 l. n. 241/1990 smi, per il quale la determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi deve essere adottata, dall’amministrazione procedente, sulla base delle posizioni prevalenti espresse in conferenza di servizi. Ad avviso del Ministero, nei provvedimenti autorizzatori non si sarebbe dato adeguato riscontro alle valutazioni (negative) del medesimo Ministero. In particolare, il Ministero lamentava che il proprio parere qualificato di incompatibilità ambientale era stato considerato non vincolante, in quanto non funzionale al raggiungimento di determinati obiettivi regionali. In tal modo, sarebbe stata data prevalenza all’interesse economico rispetto a quello paesaggistico.
La sentenza ha disatteso questa censura.
La pronuncia premette che, come disposto dall’art. 14 ter l. n. 241/1990, la determinazione finale della conferenza di servizi è assunta dall’amministrazione procedente sulla base delle posizioni prevalenti espresse. Il Giudice chiarisce che la ricognizione delle posizioni prevalenti si fonda su una regola dal contenuto flessibile, in quanto resta ferma l’autonomia del potere provvedimentale dell’Autorità, purché sorretta da adeguata motivazione.
Nel caso che ci occupa, il parere contrario del Mibac presupponeva la non compatibilità del progetto con il piano energetico regionale e con i vincoli derivanti dal piano territoriale paesistico regionale, relativi all’area di intervento.
Tuttavia, da un lato, l’assenza – non contestata – di vincoli archeologici e paesaggistici sull’area interessata dal progetto, rendeva “intrinsecamente” non vincolante il parere contrario del Mibac, non esistendo impedimenti (rispetto alla tutela dei beni culturali), alla realizzazione del progetto. Dall’altro, il provvedimento di autorizzazione unica richiamava una apposita normativa del Ministero per lo sviluppo economico, che aveva indicato, per la Regione interessata dal progetto, l’obiettivo vincolante della copertura del fabbisogno energetico, entro il 2020, con una percentuale specificamente indicata di energia derivante da fonti rinnovabili.
Sulla scorta di queste considerazioni, conclude la sentenza, la prevalenza dell’interesse pubblico alla realizzazione del progetto risulta adeguatamente motivata.
Nella fattispecie, è risultato dirimente, ai fini della valutazione delle posizioni prevalenti e della comparazione fra i vari interessi, la circostanza che l’area interessata dal progetto non era sottoposta a vincoli archeologici o paesaggistici.
La pronuncia offre, però, lo spunto per una riflessione ulteriore relativa alla valenza del parere negativo del Mibac, in ipotesi di area vincolata.
Va, infatti, segnalato un ulteriore meccanismo di semplificazione procedurale, che non emerge nella sentenza che si annota, previsto dall’art. 26 del d.lgs. n. 42/2004 smi, (cd. Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio), per l’ipotesi in cui il Mibac sia chiamato a rendere il proprio parere per progetti sottoposti a VIA. In tale eventualità, si prevede, fra l’altro, un potere inibitorio del Ministero: “qualora prima dell’adozione del provvedimento di valutazione di impatto ambientale risulti che il progetto non è in alcun modo compatibile con le esigenze di protezione dei beni culturali sui quali esso è destinato ad incidere, il Ministero si pronuncia negativamente e, in tal caso, il procedimento di valutazione di impatto ambientale si conclude negativamente” (art. 26 co. 2).
Nella giurisprudenza si traccia in modo netto il perimetro di valutazione del Mibac. La sua funzione è quella di tutela del paesaggio, e rimane ad essa estranea ogni forma di attenuazione della tutela paesaggistica determinata dal bilanciamento o dalla comparazione con altri interessi, ancorché pubblici, che di volta in volta possono venire in considerazione. Nell’esercizio della funzione di tutela spettante al Mibac, l’interesse che va preso in considerazione è solo quello relativo alla tutela paesaggistica, rimanendo ad esso preclusa la possibilità di valutare in termini relativi ad altri interessi l’impatto paesaggistico dell’intervento.
L’attività di comparazione e di bilanciamento dell’interesse affidato alla cura del Mibac (la tutela del paesaggio) con interessi pubblici di altra natura e spettanza, è di competenza delle diverse Amministrazioni coinvolte, nel confronto dialettico proprio della conferenza di servizi.
Dunque, la situazione diviene più complessa in ipotesi di parere negativo del Mibac, qualora l’intervento ricada su beni tutelati; in tale caso, secondo il disposto dell’art. 26 d.lgs. 42/2004, anche il procedimento di VIA dovrebbe concludersi negativamente. In realtà, anche in questo caso, per effetto del rinvio contenuto nell’art. 26 d.lgs. n. 42 cit. agli artt. 27 e 27 bis del d.lgs. n. 152/2006, (relativi, rispettivamente, al provvedimento autorizzativo unico nel caso di VIA di competenza statale ovvero regionale), il parere del Mibac dovrebbe, comunque, svolgersi in sede di conferenza di servizi sincrona ex art. 14 ter e segg. l. n. 241/1990 smi.
Si profila, quindi, un’ulteriore problematica, poiché nell’ambito della conferenza di servizi sincrona, non è attribuito un valore vincolante al parere espresso dal Mibac, riconoscendo a quest’ultimo, in ipotesi di opinione dissenziente, la facoltà di proporre opposizione al Presidente del Consiglio del ministri, avverso la determinazione conclusiva (a condizione che sia stato espresso in modo inequivoco il proprio motivato dissenso prima della conclusione dei lavori della conferenza, cfr. art. 14 quinquies l. n,. 241/1990 smi). Qualora non si riesca a raggiungere una soluzione condivisa, il Consiglio dei Ministri potrà o confermare la decisione della Conferenza di servizi, ovvero accogliere (anche parzialmente), l’opposizione.
Secondo questo complesso normativo, il parere (negativo) del Mibac non avrebbe una valenza ostativa vincolante. Sorge, quindi, il tema del rapporto con l’art. 26 d.lgs. n. 42/2004, che, invece, in caso di VIA, attribuisce effetto risolutivo al parere negativo del Mibac.
La mancanza di coordinamento normativo potrebbe essere superabile, con riferimento al procedimento di VIA, in base al principio di specialità; si potrebbe ritenere, cioè, che l’art. 26 d.lgs. n. 42 cit. contenga una norma “speciale” e che, in quel caso, il parere negativo del Mibac – strettamente connesso all’interesse tutelato – in ipotesi di beni culturali, sia vincolante ai fini dell’esito (negativo) della procedura di VIA. Parrebbe deporre in tal senso anche la sentenza che si annota, la quale esclude la valenza vincolante del parere negativo del Mibac attesa l’inesistenza di vincoli sul sito prescelto.
Tuttavia, questa soluzione non sembra trovare il conforto univoco della giurisprudenza, che, in altri recenti casi, pare orientata a ricondurre il procedimento, pur dinanzi ad un parere negativo del Mibac ed in presenza di beni culturali, nell’alveo della conferenza di servizi sincrona ex art. 14 ter e segg. l. n. 241/1990, e, quindi, del meccanismo di valutazione degli interessi prevalenti[1]. D’altro canto, in tal senso, secondo l’art. 25 del d.lgs. n. 42/2004, nel caso in cui il Mibac esprima il motivato dissenso in seno alla conferenza di servizi, la decisione conclusiva è assunta ai sensi delle vigenti disposizioni di legge in materia di procedimento amministrativo, con un rinvio dinamico (anche) alla disciplina in materia di conferenza di servizi sincrona ed alle ipotesi di dissenso. Ciò confermerebbe la possibilità di ritenere superabile (o, comunque, non direttamente ostativo) il parere negativo del Mibac, anche nell’ambito dell’art. 26 d.lgs. n. 42 cit.
Tuttavia, il tema rimane rimane aperto, in assenza di un chiarimento normativo o di un univoco indirizzo giurisprudenziale.
N. 04793/2020 REG.PROV.COLL.
N. 15006/2019 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Prima Quater)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 15006 del 2019, proposto dal Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
CONTRO
Regione Lazio, in persona del Presidente della G.R p.t. rappresentata e difesa dall’avv. Teresa Chieppa, domiciliataria in Roma, via Marcantonio Colonna, 27;
NEI CONFRONTI DI
Limes I S.r.l., in persona del l.r.p.t. rappresentata e difesa dall’avvocato Andrea Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, p.zza San Lorenzo in Lucina, 26;
PER L’ANNULLAMENTO
della determinazione della Regione Lazio n. G12884 del 27.09.2019 pubblicata sul BUR Lazio del 10.10.2019 e comunicata alla Soprintendenza Archeologia, Belle
Arti e Paesaggio dell’Area Metropolitana di Roma, Provincia di Viterbo e Etruria Meridionale con nota via pec del 3.10.2019 nonché di ogni atto presupposto e consequenziale;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio e di Limes I S.r.l.; Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’art. 84, comma 5, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18;
Relatore nella udienza del giorno 28 aprile 2020 il dott. Antonio Andolfi; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso notificato il 2 dicembre 2019 alla Regione Lazio e alla società privata controinteressata, il Ministero per i beni e le attività culturali impugna la determinazione regionale n. G12884 del 27.9.2019 pubblicata sul B.U.R. Lazio del
10.10.2019.
Il provvedimento impugnato è un’autorizzazione unica regionale adottata ai sensi dell’articolo 27 bis del decreto legislativo numero 152 del 2006, per la realizzazione di un impianto fotovoltaico dell’estensione di ettari 37,219 (superficie occupata dall’impianto: ettari 24) con potenza di picco elettrico pari a 17,28 MW, da realizzare nel comune di Tuscania (VT) in località Poggio della Ginestra.
Il provvedimento è impugnato per illegittimità derivata da vizi asseritamente invalidanti la conferenza di servizi preparatoria dell’autorizzazione, nonché per vizi propri del provvedimento autorizzativo.
La Regione Lazio e la società controinteressata si costituiscono in giudizio per resistere al ricorso.
In particolare, la società proponente il progetto, controinteressata al ricorso, oltre a confutare, nel merito, le censure di illegittimità del provvedimento impugnato, eccepisce l’inammissibilità del ricorso per le seguenti ragioni: omessa impugnazione dell’autorizzazione unica rilasciata dalla Provincia di Viterbo, ai sensi dell’articolo 12 del decreto legislativo numero 387 del 2003, con determinazione 2148 del 26 settembre 2019; mancata notifica del ricorso alla Provincia di Viterbo; tardività del gravame, essendosi consolidato l’atto conclusivo della conferenza di servizi, risultante dal verbale del 16 settembre 2019, non impugnato entro il termine di decadenza di 60 giorni. Il ricorso sarebbe, inoltre, inammissibile per difetto di legittimazione e interesse, nonché per violazione del principio di separazione dei poteri, in quanto la pubblica amministrazione non potrebbe rivolgersi al giudice amministrativo per sostenere le proprie ragioni destinate a confluire normalmente nel procedimento amministrativo.
In fase cautelare, con ordinanza numero 102 del 16 gennaio 2020, il Tribunale amministrativo regionale accoglie l’istanza di sospensione del provvedimento impugnato.
Il ricorso è deciso, nel merito, alla camera di consiglio del 28 aprile 2020, ai sensi dell’art. 84, c. 5, del D. L. 17 marzo 2020, n. 18.
DIRITTO
Il provvedimento impugnato è un’autorizzazione unica regionale adottata ai sensi dell’articolo 27 bis del decreto legislativo numero 152 del 2006, per la realizzazione di un impianto fotovoltaico dell’estensione di ettari 37,219 (superficie occupata dall’impianto: ettari 24) con potenza di picco elettrico pari a 17,28 MW, da
realizzare nel comune di Tuscania (VT) in località Poggio della Ginestra.
L’art. 27-bis (Provvedimento autorizzatorio unico regionale) del D. Lgs. 03/04/2006, n. 152 “Norme in materia ambientale” prevede, al comma 1, che, nel caso di procedimenti di V.I.A. di competenza regionale, il proponente presenta
all’autorità competente un’istanza allegando la documentazione e gli elaborati progettuali previsti dalle normative di settore per consentire la compiuta istruttoria tecnico-amministrativa finalizzata al rilascio di tutte le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, concerti, nulla osta e assensi comunque denominati, necessari alla realizzazione e all’esercizio del medesimo progetto e indicati puntualmente in apposito elenco predisposto dal proponente stesso.
Il procedimento di autorizzazione è scandito dai successivi commi che stabiliscono i termini per la consultazione pubblica, le modalità di completamento e integrazione della documentazione necessaria, la possibilità di presentazione di osservazioni e, infine, al comma 7, la convocazione, da parte dell’autorità competente, di una conferenza di servizi alla quale partecipano il proponente e tutte le Amministrazioni competenti o comunque potenzialmente interessate per il rilascio del provvedimento di V.I.A. e dei titoli abilitativi necessari alla realizzazione e all’esercizio del progetto richiesti dal proponente. La conferenza di servizi è convocata in modalità sincrona e si svolge ai sensi dell’articolo 14 ter della legge 7 agosto 1990, n. 241. Il termine di conclusione della conferenza di servizi è di centoventi giorni, decorrenti dalla data di convocazione dei lavori. La determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi costituisce il provvedimento autorizzatorio unico regionale e comprende il provvedimento di V.I.A. e i titoli abilitativi rilasciati per la realizzazione e l’esercizio del progetto, recandone l’indicazione esplicita. Infine, il comma 8 sancisce la perentorietà di tutti i termini del procedimento.
Nel caso di specie, la società controinteressata ha presentato alla Regione resistente, il 20 dicembre 2018, una istanza di valutazione di impatto ambientale per il procedimento autorizzatorio unico regionale relativo al progetto di realizzazione di un impianto fotovoltaico nel Comune di Tuscania (VT), in località Poggio della Ginestra.
Si deve premettere che l’opera rientra tra quelle contemplate dall’allegato 4, punto 2, lettera B del codice ambientale, per le quali è prevista una procedura di verifica di assoggettabilità a valutazione di impatto ambientale.
Su richiesta della stessa proponente, peraltro, è stata omessa la verifica di assoggettabilità, così che si è proceduto direttamente alla valutazione di impatto ambientale, seppure essa non fosse obbligatoria.
La fase di consultazione del pubblico si è svolta regolarmente e non risultano essere pervenute osservazioni.
Si è quindi tenuta la necessaria conferenza di servizi, in modalità sincrona, con l’acquisizione dei pareri delle amministrazioni interessate: la Regione Lazio, il Comune di Tuscania, il Ministero per i beni e le attività culturali, la Sovrintendenza archeologica, belle arti e paesaggio per la provincia di Viterbo.
Con determinazione numero 12.008 del 16 settembre 2019, la Direzione politiche ambientali della Regione Lazio ha espresso parere favorevole alla valutazione di impatto ambientale.
Tutte le pubbliche amministrazioni partecipanti alla conferenza di servizi hanno espresso parere favorevole, con prescrizioni, ad eccezione della Sovrintendenza archeologica, belle arti e paesaggio, che ha espresso parere contrario.
La Provincia di Viterbo, con determinazione regionale numero 2148 del 26 settembre 2019, ha rilasciato l’autorizzazione unica prevista dall’articolo 12 del decreto legislativo 387 del 2003.
Al riguardo, si deve considerare che il decreto legislativo numero 387 del 2003, recante “Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità” all’articolo 12, al fine della razionalizzazione e semplificazione delle procedure autorizzative, assoggetta ad autorizzazione unica, rilasciata dalla regione
o dalle province delegate dalla regione, la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili.
Si deve ritenere, peraltro, che il provvedimento di autorizzazione unica regionale, necessario, ai sensi dell’articolo 27 bis del decreto legislativo numero 152 del 2006, come nel caso di specie, per l’autorizzazione di un impianto assoggettato a V.I.A. di competenza regionale, comprendendo il provvedimento di VIA e tutti i titoli abilitativi, inclusa l’autorizzazione unica provinciale, assorba quest’ultima autorizzazione.
Quanto sopra, alla luce dell’art. 14, comma 4, della legge n. 241 del 1990, per cui “Qualora un progetto sia sottoposto a valutazione di impatto ambientale di competenza regionale, tutte le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, concerti, nulla osta e assensi comunque denominati, necessari alla realizzazione e all’esercizio del medesimo progetto, vengono acquisiti nell’ambito di apposita conferenza di servizi, convocata in modalità sincrona ai sensi dell’articolo 14-ter, secondo quanto previsto dall’articolo 27-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152”
In questo senso è orientata la giurisprudenza, cfr. T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 28/08/2018, n. 1211, per cui “nell’ambito di una conferenza di servizi, i diversi pareri e valutazioni acquisiti hanno natura endoprocedimentale e confluiscono in un procedimento unico, in esito al quale viene adottato il provvedimento finale che sostituisce, a tutti gli effetti, ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato di competenza delle amministrazioni partecipanti”. Nel caso specifico, comunque, la conferenza di servizi si è conclusa in senso favorevole al progetto, autorizzandone, con prescrizioni, la realizzazione e l’esercizio, mediante la determinazione dirigenziale, impugnata, del 27 settembre 2019, costituente, appunto, il provvedimento di autorizzazione unica regionale.
L’autorizzazione regionale è impugnata dal ministero ricorrente per vizi riconducibili allo svolgimento della conferenza di servizi e per vizi propri, di carattere sostanziale.
Ritiene il Collegio di poter prescindere dalle numerose eccezioni di inammissibilità del ricorso, essendo infondati, nel merito, tutti i motivi di impugnazione dedotti dalla parte ricorrente.
Con il primo motivo di ricorso, il Ministero deduce la illegittimità della conferenza di servizi svoltasi in applicazione dell’articolo 14 ter della legge sul procedimento amministrativo per la valutazione di impatto ambientale del progetto.
Con una prima censura, parte ricorrente deduce la illegittimità del parere espresso dalla Regione in sede di conferenza di servizi simultanea; in violazione dell’articolo 14 ter, comma 3, della legge sul procedimento amministrativo, il parere regionale non sarebbe stato espresso da un unico soggetto per conto dell’amministrazione regionale; infatti la Regione, pur avendo nominato un rappresentante unico, avrebbe espresso tre distinti pareri: un parere favorevole tramite la direzione regionale per le politiche abitative, un parere favorevole, con prescrizioni, da parte del rappresentante unico regionale e un parere di valutazione di impatto ambientale favorevole con prescrizioni.
La censura è infondata.
L’articolo 14 ter della legge sul procedimento amministrativo, al comma 3, dispone che ciascun ente o amministrazione convocato alla riunione è rappresentato da un unico soggetto abilitato ad esprimere definitivamente e in modo univoco e vincolante la posizione dell’amministrazione stessa su tutte le decisioni di competenza della conferenza, anche indicando le modifiche progettuali eventualmente necessarie ai fini dell’assenso.
Nel caso di specie, la Regione ha designato un rappresentante unico investito della funzione di esprimere il parere dell’amministrazione regionale, risultato favorevole al progetto, con prescrizioni.
La posizione regionale, quindi, è stata legittimamente espressa da un unico rappresentante, essendo irrilevante il fatto che il rappresentante unico abbia fatto precedere il proprio parere da una precedente consultazione, a rilevanza esclusivamente interna, degli uffici competenti alla valutazione del progetto sotto diversi profili. Tale consultazione, pur essendosi manifestata mediante atti formali, non pregiudica l’unitarietà della posizione definitivamente espressa nella conferenza di servizi dall’amministrazione regionale.
Con una seconda censura il Ministero deduce la violazione del comma 7 dell’articolo 14 ter, per il quale la determinazione motivata di conclusione della conferenza deve essere adottata, dall’amministrazione procedente, sulla base delle posizioni prevalenti in conferenza di servizi; tanto la determinazione positiva della valutazione di impatto ambientale, quanto il provvedimento autorizzativo unico impugnato, sarebbero viziati nella motivazione, non essendo stato dato adeguato riscontro alle valutazioni espresse dal Ministero. Il parere qualificato di incompatibilità ambientale sarebbe stato considerato non vincolante, in quanto non funzionale al raggiungimento di determinati obiettivi regionali. Sarebbe stata data prevalenza, dunque, all’interesse economico rispetto a quello paesaggistico.
La censura è infondata.
Il comma 7 dell’articolo 14 ter della legge sul procedimento amministrativo dispone che, all’esito dell’ultima riunione e, comunque, non oltre il termine di cui al comma 2, l’amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione della conferenza, con gli effetti di cui all’articolo 14-quater, sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza tramite i rispettivi rappresentanti.
Quindi, alla luce della predetta disposizione, la determinazione finale della conferenza è assunta dall’amministrazione procedente sulla base delle posizioni prevalenti espresse.
La ricognizione delle posizioni prevalenti si fonda su una regola dal contenuto flessibile, in quanto resta ferma l’autonomia del potere provvedimentale dell’Autorità al riguardo, purché sorretta da adeguata motivazione.
Il vaglio giudiziale sulle valutazioni discrezionali è confinato entro i noti limiti del sindacato estrinseco, volto al rilievo di vizi procedimentali o dell’eccesso di potere sotto i profili dell’errore di fatto, del difetto di istruttoria, della manifesta illogicità o incongruità della scelta o del difetto di motivazione, diversamente ricadendosi in un inammissibile riesame di merito, con sostituzione della valutazione giudiziale a quella affidata dalla legge all’amministrazione. Non è sufficiente, pertanto, per la invalidazione della valutazione discrezionale espressa dall’amministrazione, una contestazione di non condivisibilità della stessa, essendo, invece, necessario, per restare nei limiti del sindacato giudiziale, dimostrarne la palese inattendibilità e l’evidente insostenibilità (in questo senso, cfr. T.A.R. Veneto, Sez. II, 04/02/2020, n. 124).
Nel caso concreto, la determinazione finale cui è giunta l’autorità regionale ha dato atto dei pareri favorevoli resi da tutte le amministrazioni partecipanti, con l’eccezione del Ministero per i beni e le attività culturali.
Nella motivazione del provvedimento regionale si considera che il parere contrario del Ministero presuppone la non compatibilità del progetto con il piano energetico regionale e con i vincoli derivanti dal piano territoriale paesistico regionale, relativi all’area di intervento. Tuttavia, rilevata l’assenza di vincoli sulle aree interessate dal progetto, il parere del Ministero è stato ritenuto non vincolante.
La valutazione di prevalenza dell’interesse pubblico alla realizzazione del progetto è sorretta da una adeguata motivazione, essendo richiamato il cosiddetto decreto
ministeriale “Burder Sharing”, adottato dal Ministero per lo sviluppo economico, che ha indicato, per la regione Lazio, l’obiettivo vincolante della copertura del fabbisogno energetico, entro il 2020, con una percentuale pari all’11,9% di energia derivante da fonti rinnovabili.
In conclusione, si deve ritenere che non solo è stato dato adeguato riscontro al parere contrario del Ministero, ma che la valutazione dell’interesse pubblico prevalente alla realizzazione del progetto è stata assistita da una motivazione congrua e immune da vizi di legittimità.
Con i successivi motivi, parte ricorrente deduce la illegittimità del provvedimento impugnato e degli atti che in esso sono confluiti, in particolare la determinazione dirigenziale della Provincia di Viterbo numero 2148 del 26 settembre 2019 e il decreto dirigenziale regionale numero 12.208 del 16 settembre 2019 di valutazione di impatto ambientale.
Con una prima censura, il Ministero sostiene che non sarebbe stato considerato il vincolo legale sull’area tutelata ex articolo 142 del decreto legislativo numero 42 del 2004, rappresentato nella fase istruttoria dalla Sovrintendenza archeologica per le belle arti e il paesaggio. Infatti il progetto occuperebbe aree intercluse nella porzione di territorio sottoposta a tutela dal piano paesistico, in quanto di interesse archeologico. Pur in mancanza di un formale provvedimento di vincolo specifico, sarebbe necessario considerare, sotto il profilo della tutela paesaggistica, che si tratta di area individuata dal piano regolatore generale come zona agricola, compresa tra i vincoli areali di cui all’articolo 142, comma 1, lettera M del decreto legislativo numero 42 del 2004, contermine ad aree boschive gravate da vincolo paesaggistico per legge, ex articolo 142, comma 1, lettera C del medesimo decreto, contermine alla fascia di rispetto di un corso d’acqua tutelato dall’articolo 142, comma 1, lettera C del richiamato decreto legislativo, classificata nella tavola A del piano territoriale paesistico regionale come paesaggio agrario di valore, per il quale
l’articolo 25 delle norme del piano territoriale paesistico regionale esclude elementi estranei al paesaggio agricolo; l’impianto fotovoltaico determinerebbe una interruzione del paesaggio, integro e incontaminato e sarebbe incompatibile con gli obiettivi di tutela del contesto agrario che verrebbe trasformato in un territorio industriale.
La censura, prima ancora che infondata, è inammissibile.
La difesa del Ministero riconosce l’assenza di vincoli archeologici e paesaggistici sull’area interessata dal progetto.
La mancanza di vincoli rende intrinsecamente non vincolante il parere contrario del Ministero, non esistendo impedimenti legali alla realizzazione del progetto.
Ciò non rende irrilevante il parere della Sovrintendenza, chiamata ad esprimere, in conferenza di servizi, la propria valutazione sulla compatibilità dell’opera con i valori paesaggistici e di tutela del patrimonio archeologico, anche al fine di suggerire opportune prescrizioni.
Tale parere, peraltro, non essendo vincolante, non può assumere valenza ostativa al progetto qualora, come nella fattispecie, esso sia stato superato da una valutazione più ampia degli interessi coinvolti, valutazione assistita da una congrua motivazione.
In presenza di essa, non è ammissibile reintrodurre in sede giurisdizionale un giudizio sul merito del provvedimento, su cui si sono espresse le competenti autorità in conferenza di servizi.
Con una seconda censura è dedotta la violazione dell’articolo 20, comma 2, lettera A della legge regionale numero 12 del 2016, che, modificando l’articolo 54 della legge regionale numero 38 del 1999, ha vietato, nelle aree agricole, ogni trasformazione del suolo per finalità diverse dalle attività agricole e silvo-pastorali. La realizzazione dell’impianto fotovoltaico contestato determinerebbe
trasformazioni del suolo incompatibili con le finalità fissate dalla legge regionale, trattandosi di impiego del territorio per attività produttive non agricole.
La censura è infondata.
L’art. 12, comma 7, del d.lgs. n. 387/2003, Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energiaelettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità, stabilisce che “gli impianti di produzione di energia elettrica, di cui all’articolo 2, comma 1, lettere b) e c), possono essere ubicati anche in zone classificate agricole dai vigenti piani urbanistici”.
Ne consegue che l’impianto fotovoltaico controverso deve essere ritenuto, per legge, compatibile con la destinazione agricola dell’area su cui esso viene realizzato. La diversa interpretazione della legge regionale, sostenuta dalla parte ricorrente, per cui nelle aree agricole della Regione Lazio sarebbe vietata ogni trasformazione del suolo per finalità diversa da quella agricola, comprese quelle derivanti dalla costruzione di impianti per la produzione di energia rinnovabile, ponendosi in contrasto con la legge statale recante principi fondamentali attinenti alla produzione dell’energiaelettrica, sarebbe in contrasto con il riparto delle competenze legislative stabilite dalla Costituzione e deve, pertanto, essere respinta. In tal senso si è già espresso il Consiglio di Stato, ritenendo che “in materia di installazione ed esercizio di impianti di generazione di energia elettrica da fonti rinnovabili il D.lgs. n. 387/2003 e le linee guida costituiscono, nella loro integrazione, un corpus normativo che assume per il legislatore regionale valenza di principi fondamentali vincolanti” (Cons. Stato, Sez. IV, 27/09/2018, n. 5564). Con la terza censura si deduce eccesso di potere, per violazione della delibera di giunta regionale numero 656 del 17 ottobre 2017 di aggiornamento del piano energetico regionale; il provvedimento impugnato si porrebbe in contrasto con il piano energetico regionale che avrebbe fissato, tra gli obiettivi strategici, lo
sviluppo degli impianti energetici rinnovabili nelle aree produttive degradate, riducendo al minimo il consumo del suolo. La valutazione di impatto ambientale avrebbe tenuto conto esclusivamente del piano energetico regionale approvato con deliberazione del consiglio regionale numero 45 del 2001, ignorando la determinazione numero 656 del 17 ottobre 2017 di aggiornamento del piano stesso, anche alla luce del decreto ministeriale 10 settembre 2010.
La censura è palesemente infondata, facendosi riferimento, anziché al vigente piano energetico regionale, al procedimento di aggiornamento del piano stesso che, come riconosciuto dalla stessa difesa statale, è ancora in corso di approvazione e per il quale non risultano adottate misure di salvaguardia. Infatti, con la Determinazione della Giunta Regionale n.656 del 17.10.2017 è stata adottata una proposta di aggiornamento del P.E.R. non ancora in vigore, ma sottoposta a procedura di V.A.S. conclusasi favorevolmente (Determinazione n. G08958 del 17.07.2018, pubblicata sul BURL n.61 del 26/07/2018).
Il Piano Energetico Regionale (PER-Lazio), il Rapporto ambientale e la Dichiarazione di sintesi del processo di Valutazione Ambientale Strategica (VAS) sono stati, quindi, adottati con D.G.R. n. 98 del 10 marzo 2020 (pubblicata sul BURL del 26.03.2020, n.33) per la valutazione da parte del Consiglio Regionale che ne definirà l’approvazione.
La violazione del decreto del Ministero dello sviluppo economico 10 settembre 2010 è dedotta con la quarta censura. Il decreto ministeriale prevede la partecipazione del Ministero per i beni e le attività culturali ai procedimenti per la realizzazione di impianti ad energia rinnovabile in aree sottoposte a tutela e nelle aree contermini a quelle sottoposte a tutela. Il progetto sarebbe illegittimo perché prevede la collocazione di un impianto fotovoltaico a terra, in area agricola e non in area marginale o degradata, senza tener conto del contesto paesaggistico, senza adeguata valutazione di soluzioni alternative.
Anche questa censura è palesemente infondata, atteso che il decreto ministeriale richiamato, recante linee guida per l’autorizzazione di impianti alimentati da fonti rinnovabili, consente la realizzazione di impianti in zone classificate agricole dai vigenti piani urbanistici. In mancanza di vincoli sull’area interessata dal progetto, pacificamente inesistenti, il decreto si limita a prevedere la partecipazione al procedimento del Ministero per i beni e le attività culturali, partecipazione che, nel caso di specie, è stata assicurata invitando la Sovrintendenza alla conferenza di servizi e giustificando le ragioni per le quali l’autorità procedente si è discostata dal parere della stessa Sovrintendenza, oltre tutto privo di specifiche prescrizioni per mitigare l’impatto paesaggistico dell’opera.
Con una ulteriore censura, rubricata ancora come quarta dalla difesa di parte ricorrente, si deduce la violazione del piano territoriale paesistico regionale, con riferimento agli articoli 25 e 38, nonché del piano regolatore generale. Sebbene la Regione abbia adottato unilateralmente un piano territoriale paesistico regionale esteso all’intero territorio regionale, essa avrebbe manifestato l’intenzione di ridefinire la pianificazione tenendo conto delle numerose osservazioni pervenute. Il piano, approvato il 2 agosto 2019 dal consiglio regionale, sarebbe ancora oggetto di confronto tra la Regione e il Ministero per i beni e le attività culturali al fine della adozione di alcuni correttivi.
La censura è inammissibile nella parte in cui, genericamente, viene dedotta la violazione di alcuni articoli del piano territoriale paesistico regionale vigente, senza spiegare concretamente la consistenza della violazione; è infondata laddove viene richiamato, come parametro normativo, un progetto di ridefinizione della pianificazione territoriale paesistico ancora in fase di definizione.
La difesa statale, infatti, riconosce che il Piano, sebbene approvato il 2 agosto 2019 da parte del Consiglio regionale del Lazio era, al momento della proposizione del ricorso, nelle more della sua pubblicazione, oggetto di confronto
MiBACT/Regione al fine della introduzione di alcuni necessari correttivi, finalizzati alla sottoscrizione dell’accordo di cui all’art.143 c.2 del D. Lgs. 42/2004. Pertanto il provvedimento impugnato è stato adottato quando erano ancora vigenti i P.T.P. approvati con la L.R. 24/1998 e il P.T.P.R. adottato nel 2007.
Con la quinta censura si deduce la omessa considerazione delle valutazioni espresse dal Ministero ricorrente in fase istruttoria, relativamente agli impatti cumulativi dell’impianto con quelli già esistenti e programmati.
Anche quest’ultima censura è infondata, atteso che, nella valutazione di impatto ambientale, si tiene espressamente conto di ben 5 impianti, esistenti o in fase di progettazione, escludendo che il progetto possa interferire con l’uso delle risorse, tenuto conto di tutti i progetti, essendo occupata la superficie disponibile in misura pari all’1,59%.
In conclusione, il ricorso deve essere respinto, per la infondatezza o la inammissibilità di tutte le censure mosse al provvedimento impugnato.
Le spese processuali sostenute dal privato controinteressato devono essere poste a carico del ministero ricorrente, in applicazione del criterio della soccombenza e nella misura liquidata in dispositivo.
Le spese possono essere, invece, compensate nel rapporto tra le altre parti processuali, tenuto conto della qualità delle stesse, trattandosi di pubbliche amministrazioni.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta. Condanna il ministero ricorrente al pagamento delle spese processuali a favore del privato controinteressato, liquidate in euro 2000,00 (duemila) oltre accessori dovuti per legge.
Compensa le restanti spese processuali.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 aprile 2020, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 84, comma 6, d.l. 17 marzo 2020, n. 18 e dal decreto presidenziale n. 67 del 19 marzo 2020 con l’intervento dei magistrati:
Salvatore Mezzacapo, Presidente Mariangela Caminiti, Consigliere Antonio Andolfi, Consigliere, Estensore
