MenuA cura del Dott. Giovanni Frondizi
Il legislatore europeo, con regolamento 2019/1009/UE, ha voluto riformare la disciplina in materia di fertilizzanti, con un maggiore occhio di riguardo alla tutela dell’ambiente e della salute umana rispetto a quanto fatto con il regolamento previgente 2003/2003/UE.
Il nuovo regolamento in materia di fertilizzanti presenta novità rilevanti rispetto al previgente regolamento. Il regolamento 2003/2003 si concentrava maggiormente sulla qualità dei fertilizzanti minerali limitatamente al contenuto di elementi nutritivi.
Il regolamento 2019/1009 prevede norme più stringenti in materia di tutela ambientale e della salute umana e di qualità, fornendo regole rigorose per i requisiti di etichettatura di tutti i fertilizzanti che saranno commercializzati liberamente in tutta l’UE. I prodotti fertilizzanti UE sono suddivisi in diverse categorie funzionali (PFC) che sono soggette a specifici requisiti di sicurezza e qualità adattati agli usi previsti.
Inoltre, il regolamento 2019/1009/UE introduce valori limite, ad esempio per la contaminazione da cadmio nei fertilizzanti, non previste nel regolamento abrogato.
Il regolamento 2019/1009 UE è entrato in vigore a partire dal 16 luglio 2022, come previsto dall’art. 53 del regolamento medesimo, con conseguente abrogazione del previgente regolamento 2003/2003/UE. Prima di approfondire la delicata questione in materia di fertilizzanti, risulta necessario fornire una definizione di regolamento UE. L’art. 288 TFUE definisce i regolamenti come atti giuridici di portata generale, vincolanti in tutti i loro elementi e direttamente applicabili negli Stati Mem-bri dell’UE.
L’ espressione “direttamente applicabili” significa che:
- Il regolamento si applica direttamente negli Stati Membri, senza che sia necessario il recepimento nel diritto nazionale;
- Può creare diritti e doveri per le persone e quindi può essere fatto vale-re dinanzi ai tribunali nazionali;
- Entra in vigore alla data stabilita dal regolamento, ovvero in mancanza di tale data, decorsi 20 giorni dalla pubblicazione nella gazzetta ufficia-le dell’Unione Europea.
Il regolamento UE, nonostante il carattere vincolante in tutti i suoi elementi, può contenere norme che necessitano l’intervento dei legislatori degli Stati Membri per essere direttamente applicabili e operativi. Il regolamento 2019/1009/UE contiene, infatti, previsioni normative che necessitano di norme di trasposizione e di adeguamenti del diritto interno ai fini dell’applicabilità e dell’efficacia della normativa UE.
In particolare, il capo IV – Notifica degli organismi di valutazione della conformità – richiede l’intervento degli Stati Membri per la designazione dell’Autorità di notifica e dell’Organismo di notificazione. Inoltre, l’art. 48 – sanzioni – del nuovo regolamento in materia di fertilizzanti demanda agli Stati membri il compito di stabilire sanzioni da irrogare in caso di violazione del presente regolamento e di adottare le misure necessarie affinché le sanzioni stesse vengano applicate: le sanzioni devono essere effetti-ve, proporzionate e dissuasive.
Dal momento che il regolamento 2019/1009/UE contiene norme non diretta-mente applicabili, il legislatore nazionale, ai sensi dell’art. 19 legge delega 04/08/2022, n. 127 ha incaricato il Governo di adottare, entro 12 mesi dalla da-ta di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi al fine di adeguare la normativa nazionale alle disposizioni di cui al regolamento europeo in questione.
L’art. 19 legge 127/2022 stabilisce che il Governo debba osservare i seguenti principi e criteri direttivi:
- Indicare il Ministero delle Politiche Agricole, alimentari e forestali co-me autorità competente nazionale ed autorità di notifica
- Indicare “Ente unico nazionale di Accreditamento” (Accredia) come organismo di valutazione e controllo della conformità per l’applicazione del regolamento UE 2019/1009
- Definire le tariffe per la valutazione di nuove categorie di fertilizzanti
- Apportare ogni opportuna modifica all’ordinamento nazionale per da-re piena attuazione alle previsioni di cui al Regolamento 2019/1009, in particolare per quanto riguarda le norme non direttamente applicabili e abrogare le norme incompatibili con il medesimo regolamento UE
- Provvedere, qualora necessario, all’introduzione di una disciplina organica in tema di fertilizzanti
- Ridefinire il sistema sanzionatorio per la violazione delle disposizioni del regolamento UE 2019/1009.
L’ordinamento nazionale prevede già una normativa in tema di fertilizzanti, tutt’ora vigente: si tratta del D.lgs. 75/2010, che è stato adottato come disciplina di adeguamento del previgente regolamento europeo in materia di fertilizzanti.
Il legislatore nazionale è già intervenuto in merito alla designazione delle Autorità competenti, di notifica e sugli organismi di valutazione e di control-lo della conformità, ma non adottando decreto legislativo: è andato a modificare il D.lgs. 75/2010 mediante decreti ministeriali, id est atti di natura regolamentare nonché fonti di rango secondario. Come sarebbe possibile e come si giustificherebbe la legittimità di atti ammi-nistrativi, quali i DM, che vadano a modificare un atto di fonte primaria quale un atto avente forza di legge? Il Dlgs. 75/2010 sembrerebbe che preveda norme di delegificazione.
La “delegificazione” consiste nella facoltà concessa da una legge, ovvero un atto avente forza di legge, ad un organo del potere esecutivo di regolare una determinata materia in deroga alla legislazione vigente, adottando una disci-plina sostitutiva di quella già dettata dalla legge. Per parlare di delegificazione è necessario che dalla legge abilitante risulti la volontà di affidare stabilmente la competenza.
Una prima norma di delegificazione è l’art. 10 D.lgs. 75/2010 – Inserimento di nuovi fertilizzanti e modifiche degli allegati – il quale prevede che, alla definizione di nuovi tipi di fertilizzanti ed a modifiche agli allegati 7-8-9-10-11-12-13-14, si procede con DM del Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali.
Così il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali con DM 10/10/2022 ha modificato l’allegato 7 (“tolleranze”), l’allegato 8 (“etichettatura ed immissione sul mercato”), l’allegato 9 (“Disposizioni relative al nitrato ammonico”), l’allegato 13 (“registro dei fertilizzanti”) e l’allegato 14 (“Registro dei fabbricanti dei fertilizzanti”) del decreto legislativo 75/2010.
Il DM 10/10/2022 è stato adottato tenendo conto dell’entrata in vigore e della piena applicabilità del regolamento 2019/1009/UE. Pertanto, gli allegati sopra menzionati del D.lgs. 75/2010 sono stati modificati in conformità al regolamento UE 2019/1009 e sono vigenti dal 30 dicembre 2022.
Una ulteriore ed eventuale norma di delegificazione sarebbe l’art. 15 c.3 D.lgs. 75/2010 – Norme transitorie e finali – che conferisce sempre al Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali facoltà di adottare DM per le norme UE non direttamente applicabili e che modificano modalità esecutive e caratteristiche di ordine tecnico da recepire con il decreto legislativo stesso.
Il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali ha provveduto con DM 11/11/2022 alla designazione del Ministero stesso quale autorità di notifica nazionale e ad Accredia quale organismo di valutazione della conformità e alla istituzione del registro nazionale degli organismi di valutazione della conformità dei prodotti fertilizzanti dell’UE, in base a quanto previsto dagli artt. 20 – 21 – 28 – 29 Regolamento 2019/1009/UE.
I DM opererebbero ed esplicherebbero i relativi effetti sulla base di norme di legge (artt. 10 – 15 Dlgs. 75/2010) che concederebbero al Ministero delle poli-tiche agricole, alimentari e forestali facoltà di intervento e di modifica al de-creto legislativo stesso. Nei casi di cui agli artt. 10 – 15 D.lgs. 75/2010 si potrebbe, inoltre, prospettare la sussistenza di una “presunzione di rinvio formale agli atti amministrativi”.
La presunzione di rinvio formale agli atti amministrativi si ha ove un atto amministrativo sia richiamato in una disposizione legislativa, in quanto l’intento del legislatore risulta quello di prevedere l’effetto combinato atto amministrativo e legge: l’effetto medesimo mantiene la sua peculiarità ed efficienza rispetto al fine, a condizione che rimangano distinte la natura della legge e quella dell’atto amministrativo (Cosi, Corte Cost., sent. 85/2013; Corte Cost. sent. 258/2014).
Gli artt. 10 – 15 Dlgs. 75/2010 richiamano decreti del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali al fine di adeguare la disciplina nazionale in materia di fertilizzanti alla legislazione UE vigente. Il D.lgs. 75/2010, nella parte esclusivamente normativa, prevede riferimenti esclusivamente al regolamento previgente in materia di fertilizzanti; quindi, potrebbe generarsi un problema di incompatibilità tra il regolamento UE vigente e il diritto nazionale, ai sensi dell’art. 19 legge 127/2022.
Per far fronte a questo problema, potrebbe venirci incontro lo stesso regola-mento UE 2019/1009/UE: l’art. 51 prevede che tutti i riferimenti al regolamento abrogato (2003/2003/CE) si intendono fatti al nuovo regolamento.
In questo modo, l’art. 51 sembrerebbe configurare l’istituto del c.d. “rinvio mobile”. Il rinvio mobile (o rinvio formale) si ha quando un atto o una legge rinviano ad un altro atto o ad un’altra legge, ovvero tale rinvio è fatto alla fonte; quin-di, anche a tutte le successive modificazioni a cui sarà sottoposto l’atto o la norma richiamata. Nel caso di specie, il rinvio di cui all’art. 51 regolamento
UE 2019/1009 sem-bra essere alla fonte e quindi a tutte le successive modificazioni a cui sarà sottoposto l’atto richiamato, tenendo conto che lo stesso risulta abrogato. Il D.lgs. 75/2010, anche in forza del fatto che è entrato in vigore come norma nazionale di adeguamento al regolamento UE previgente ratione temporis, rin-viando al regolamento 2003/2003 sarebbe come se rinviasse al nuovo regola-mento 2019/1009, ai sensi dell’art. 51 regolamento 2019/1009. Pertanto, si potrebbe desumere che tutti i riferimenti del D.lgs. 75/2010 al re-golamento 2003/2003 si intendano al nuovo regolamento in materia di ferti-lizzanti. Il rinvio mobile e la presunzione di rinvio formale agli atti amministrativi però potrebbero incontrare dei limiti nella materia di cui trattasi.
In primis, il nuovo regolamento in materia di fertilizzanti modifica sostan-zialmente la disciplina, divergendo notevolmente rispetto alla normativa previgente. Come già scritto precedentemente, il nuovo regolamento pone una disciplina più stringente in materia di etichettatura dei fertilizzanti e prevede nuove so-glie di tolleranze, in ragione di una maggiore attenzione all’ambiente e alla salute umana. Un conto sarebbe pensare al rinvio mobile ovvero alla presunzione di rinvio mobile se non vi è una forte incisività e divergenza tra la disciplina previgente e quella vigente; altro aspetto è pensare di ricorrere a tali istituti quando il nuovo regolamento incide sostanzialmente sulla disciplina in tema di fertilizzanti, differenziandosi notevolmente da quella precedente sotto aspetti procedurali, sostanziali e di finalità.
In secundis, una problematica da non escludere è quella legata all’impianto sanzionatorio vigente e i limiti della relativa applicabilità.
Il nuovo regolamento in materia di fertilizzanti prevede che gli Stati Membri debbano definire un impianto sanzionatorio, alla luce delle previsioni di cui al regolamento 2019/1009. Il Dlgs. 75/2010 prevede all’art. 12 un impianto sanzionatorio, parametrato tuttavia sulle previsioni del regolamento 2003/2003. Prendiamo ad esempio quanto previsto espressamente dall’art. 12 c.2 lettera a) D.lgs. 75/2010: la norma de qua riporta delle sanzioni che tengono conto dei criteri di cui all’allegato 12 del medesimo decreto legislativo. L’allegato 12 – modalità di accertamento dello sfruttamento sistematico delle tolleranze – non è stato oggetto di recenti modifiche da parte del Governo (né tantomeno del Ministero delle Politiche Agricole, alimentari e forestali), in base all’art.19 legge 127/2022 e all’art. 10 D.lgs. 75/2010 non riportando di conseguenza le tolleranze previste per il cadmio.
Le sanzioni amministrative pecuniarie presentano i caratteri della tipicità e della determinatezza: in base all’art. 1 legge 689/1991 nessuno può essere as-soggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione.
Le leggi che applicano sanzioni si applicano esclusivamente nei casi e per i tempi in esse considerati (Così, recentemente, Cons. Stato, Sez. VI, sent. 27/02/2023, n. 1956). Inoltre, sembrerebbe alquanto ostico sostenere una tesi favorevole all’interpretazione per analogia dell’art. 12 D.lgs. 75/2010 alle fattispecie di cui ai dm 10/10/2022 e 11/11/2022. Le sanzioni amministrative sono soggette ai principi di legalità ed irretroatti-vità: l’art. 1 legge 689/1981 pone una riserva di legge analoga a quella di cui all’art. 25 Cost. la quale comporterebbe l’esclusione di qualsivoglia integrazione analogica delle norme sanzionatrici per estenderne l’applicazione ad ipotesi da esse non contemplate (Così, Cons Stato, Sez. VI, sent. 28/06/2010, n. 4141).
È fuori di dubbio che sia necessaria una ridefinizione del sistema sanzionato-rio previsto per la violazione della disciplina di cui al regolamento 2019/1009, ma ciò non toglie che sembrerebbe infattibile irrogare sanzioni che si riferiscano espressamente ad una precisa violazione, stante il carattere di determinatezza delle sanzioni amministrative pecuniarie e l’esclusione dell’interpretazione analogica per quanto concerne le sanzioni medesime.
Rebus sic stantibus, in materia di sanzioni amministrative pecuniarie, ai sensi della legge delega 127/2022 e dell’art. 48 regolamento 2019/1009, ed il meccanismo tariffario ai sensi della legge delega 127/2022, l’Italia non ha ancora adottato alcun decreto legislativo. E qui si porrebbe un ulteriore problema che andrebbe a contrastare con la tesi del rinvio mobile. Si potrebbe infatti discutere sulla legittimità dei DM sopramenzionati: la legge delega 127/2022 prevede che il legislatore nazionale debba adottare uno o più decreti legislativi per adeguare il diritto interno alle fattispecie normative di cui al regolamento 2019/1009. Gli artt. 10 – 15 D.lgs. 75/2010 si riferiscono ad una disciplina che trae fonda-mento dal regolamento previgente in materia di fertilizzanti.
La legge delega 127/2022 prevede espressamente che il Governo debba adottare con uno o più decreti legislativi una nuova disciplina in materia di fertilizzanti, non che possa essere modificata la normativa nazionale vigente (D.lgs. 75/2010) mediante atti amministrativi. Pertanto, anche i DM 10/10/2022 e 11/11/2022 potrebbero risultare viziati da illegittimità per carenza di potere e per incompetenza assoluta: sembrerebbe non essere previsto a monte alcuna legge o atto avente forza di legge che sancisca che il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali abbia il potere di emanare decreti ministeriali volti a disciplinare i fertilizzanti, in conformità al regolamento UE 2019/1009.
Le norme di delegificazione (artt. 10 – 15 D.lgs. 75/2010) sarebbero collegate al D.lgs. 75/2010, mentre la legge delega 127/2022 sembrerebbe stabilire che il Governo debba adottare un ulteriore o ulteriori decreti legislativi per adeguare le normative nazionali alle disposizioni di cui al regolamento 2019/1009/UE.
Quindi, non sarebbe sufficiente modificare a mano a mano la disciplina nazionale in materia di fertilizzanti (D.lgs. 75/2010); bensì bisognerebbe adotta-re ex novo uno o più decreti legislativi, ai sensi dell’art. 19 legge 127/2022. Secondo questa ulteriore prospettazione, potrebbe essere necessaria il prima possibile l’emanazione di un nuovo decreto legislativo che conferisca tale facoltà al Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali, in maniera analoga a quanto previsto dagli artt. 10 – 15 D.lgs. 75/2010 per la disciplina previgente.
In questo modo si supererebbe il problema circa la legittimità dei DM 11/11/2022 e 10/10/2022, i quali sulla base di una norma di delegificazione come quelle di cui agli artt. 10 – 15 D.lgs. 75/2010, andrebbero ad integrare o modificare direttamente il nuovo (o nuovi) decreto legislativo richiesto dall’art. 19 legge delega 127/2022.
A questo punto si potrebbe pensare all’applicabilità in toto del regolamento previgente 2003/2003/CE in attesa che il Governo emani gli atti necessari a rendere completamente operativo ed applicabile il regolamento 2019/1009/UE. Non ci sarebbe alcun problema a sostenere questa tesi se ci fosse una qualche disciplina transitoria che consentirebbe di applicare la disciplina previgente in attesa che il Governo completi gli obiettivi previsti dall’art. 19 della legge de-lega 127/2022.
Il regolamento 2019/1009/UE prevede una disposizione transitoria, art. 52, il quale però sancisce la possibilità della messa a disposizione sul mercato dei prodotti ai sensi del regolamento previgente esclusivamente prima del 16/07/2022. Quindi, il regime di transitorietà è oramai decorso e il legislatore nazionale già avrebbe dovuto adottare gli atti e le misure necessarie per la diretta applicabilità del nuovo regolamento in materia di fertilizzanti.
Al regime di transitorietà oramai decorso si collega il riferimento normativo di cui all’art. 51 Regolamento 2019/1009 che abroga il regolamento previgente in materia di fertilizzanti: è alquanto complesso sostenere l’applicabilità di un regolamento non solo abrogato, ma il cui periodo di transitorietà è decorso.
Inoltre, alcuni allegati del D.lgs. 75/2010 sono stati già modificati sulla base delle disposizioni di cui al Regolamento 2019/1009 e sono in vigore dal 30 dicembre 2022: sembrerebbe alquanto impensabile pensare di poter applicare la disciplina previgente, ad esempio in materia di etichettatura dei fertilizzanti, quando è pienamente applicabile la procedura così come modificata con DM del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali.
La disciplina fertilizzanti è alquanto complessa e confusionaria e qualunque prospettazione in merito a quale disciplina applicare contiene punti ciechi e che paiono insormontabili. Consideriamo anche l’assenza, in questo momento, di pronunce giurispru-denziali sul tema che rendono ancora più complicato trovare una soluzione per il periodo attuale. Si auspica il più possibile un intervento del legislatore, in particolar modo per la revisione del sistema tariffario e di quello sanzionatorio, al fine di rendere pienamente applicabile il regolamento 2019/1009/UE.
